Развитие курортной инфраструктуры в Российской Федерации всё активнее опирается на государственно-частное партнёрство, поскольку бюджетных ресурсов недостаточно для создания и модернизации санаторно-курортных комплексов в требуемых объёмах. Соглашения о ГЧП здесь носят долгосрочный характер, а частный партнёр принимает значительные инвестиционные риски, рассчитывая на предсказуемое поведение публичной стороны. Модель гарантий, закреплённая в статье 15 Федерального закона от 13.07.2015 № 224-ФЗ, обнаруживает пробелы применительно к курортным проектам, где получение разрешений и согласований растянуто во времени и зависит от множества административных процедур [1]. Законодатель ограничился рамочными гарантиями, не создав действенного механизма имущественной ответственности публичного партнёра за неисполнение собственных обязательств.
Правовую основу курортных ГЧП-проектов образуют Федеральный закон № 224-ФЗ и Федеральный закон от 21.07.2005 № 115-ФЗ, дополняемые региональным и муниципальным регулированием. Такие проекты привязаны к ограниченным рекреационным территориям, чувствительны к сезонности и требуют комплекса разрешений — от санитарно-эпидемиологических заключений до разрешений на строительство в береговой зоне. Поэтому неисполнение публичным партнёром обязанности содействовать разрешительным процедурам приобретает здесь особую остроту.
Статья 15 Закона № 224-ФЗ закрепляет право частного партнёра на возмещение убытков, причинённых незаконными действиями или бездействием государственных органов и должностных лиц, отсылая к общим правилам Гражданского кодекса Российской Федерации, и возлагает на публичного партнёра обязанность содействовать получению обязательных разрешений и согласований [1]. Формально эти нормы образуют связку, однако невыдача разрешения далеко не всегда квалифицируется как незаконное действие: орган может отказать по основаниям, которые суд признает формально соответствующими закону, либо затягивание происходит на стадии межведомственного согласования, где отсутствует конкретный виновный субъект.
Показателен пример курортных проектов в Сочи, где наибольшие риски связаны с продолжительностью согласований и получением исходно-разрешительной документации, а регулирование застройки в береговой зоне ограничено рядом требований, часть из которых значительно устарела [2, с. 374]. Курортный проект, требующий своевременного получения санитарно-эпидемиологических заключений, разрешений на строительство и ввод объектов в эксплуатацию, оказывается в ситуации, когда публичный партнёр не исполнил обязанность содействия, но частный партнёр не может воспользоваться гарантией возмещения убытков, поскольку формально незаконного акта нет. Ситуацию усугубляет то, что публичный партнёр нередко одновременно выступает стороной соглашения и представителем органа, выдающего разрешение, что создаёт конфликт интересов.
Шишкин С. И. и Ганусенко И. В., исследуя правоприменительную практику ответственности публичного партнёра, приходят к выводу о необходимости конкретизации форм и видов такой ответственности, отмечая разрозненность административных и гражданско-правовых механизмов защиты прав частной стороны [5, с. 31]. Для курортных проектов эта разрозненность оборачивается тем, что частный инвестор, вложивший средства в проектирование и подготовительные работы, при задержке разрешительных процедур несёт расходы на обслуживание кредитов, оплату труда персонала и содержание законсервированного объекта, однако статья 15 Закона № 224-ФЗ не содержит специального основания для взыскания таких убытков с публичного партнёра.
Отдельного внимания заслуживает долгосрочный характер курортных соглашений и связанная с ним проблема «накопления» неисполнения. Курортный проект реализуется поэтапно: сначала создаётся обеспечивающая инфраструктура, затем возводятся объекты размещения и рекреации, после чего начинается эксплуатационная фаза. Задержка согласования на любом из этапов способна вызвать цепную реакцию, смещая сроки ввода и увеличивая стоимость привлечённого финансирования. Однако статья 15 оперирует категорией убытков, причинённых незаконными действиями, и не рассчитана на длящиеся нарушения договорного обязательства по содействию, которые не всегда оформляются в виде отдельного властного акта. Ефимцева Т. В. обращает внимание на то, что проблемы реализации механизма государственно-частного партнёрства во многом связаны с недостаточной проработанностью именно обеспечительных и компенсационных инструментов, а не с отсутствием декларативных гарантий [2, с. 375].
В связи с изложенным обоснованным представляется дополнение статьи 15 Закона № 224-ФЗ положением, прямо закрепляющим право частного партнёра на возмещение убытков, вызванных неисполнением или ненадлежащим исполнением публичным партнёром обязательства по обеспечению необходимых разрешений и согласований. Такая новелла не дублировала бы общие правила возмещения вреда, причинённого незаконными актами власти, и не охватывала бы случаи правомерного, но несвоевременного или неполного содействия. Для курортных проектов, где сроки реализации жёстко привязаны к сезонности и инвестиционным программам, введение специального договорного основания ответственности публичного партнёра позволило бы частному инвестору рассчитывать на компенсацию реального ущерба без необходимости доказывать незаконность каждого отдельного акта органа власти.
Не менее значимым направлением совершенствования является развитие досудебного урегулирования споров. Закон № 224-ФЗ не устанавливает обязательных процедур примирения, оставляя стороны один на один с судебным разбирательством, которое для долгосрочных курортных соглашений оказывается малоэффективным. Миронов А. обращает внимание на то, что споры из соглашений о ГЧП неравномерно распределены по субъектам Российской Федерации, а правоприменительная практика может меняться без изменения законодательства, поэтому сторонам следует активнее использовать переговоры и дополнительные соглашения [3]. Для курортной сферы целесообразно предусмотреть обязательную переговорную процедуру с фиксированным сроком и последующей медиацией по спорам, связанным с неисполнением обязательств по выдаче разрешений и согласований. Пакерман Г. А. предлагает модель цифровой адъюдикации, способную сократить сроки разрешения споров в ГЧП до 28–40 дней; для курортных проектов такие процедуры могли бы дополнять традиционные переговоры, не заменяя, а разгружая судебную систему [4, с. 144].
Предлагаемые меры не требуют радикальной перестройки законодательства о ГЧП: они укладываются в логику уже существующих гарантий и восполняют разрыв между декларацией защиты прав частного партнёра и реальной возможностью её получить. Дополнение статьи 15 Закона № 224-ФЗ специальным основанием возмещения убытков, наряду с введением обязательной досудебной переговорно-медиационной процедуры, позволило бы снизить инвестиционные риски в курортных проектах и повысить доверие частных партнёров к механизму государственно-частного партнёрства. Для правоприменительной практики это означало бы смещение акцента с последующего оспаривания актов органов власти на своевременное урегулирование разногласий и компенсацию потерь, что особенно важно для проектов, где промедление в разрешительных процедурах напрямую влияет на окупаемость вложений. Речь идёт не о создании привилегий для частного бизнеса, а о выравнивании баланса, при котором публичный партнёр, принявший договорное обязательство содействовать разрешительным процедурам, нёс бы сопоставимую с частным партнёром ответственность за его исполнение.
Литература:
1. Федеральный закон от 13.07.2015 № 224-ФЗ (ред. от 26.06.2026) «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»
2. Ефимцева Т. В. Государственно-частное партнерство: проблемы теории и практики // Право и государство: теория и практика. — 2025. — № 5. — С. 374–377.
3. Миронов А. Партнерство с государством: какие проблемы возникают у бизнеса // Право.ру. — 2025. — 25 августа.
4. Пакерман Г. А. Трансформация механизмов разрешения споров в государственно-частном партнерстве: от традиционной к цифровой адъюдикации // Правоприменение. — 2026. — № 1. — С. 144–154.
5. Шишкин С. И., Ганусенко И. В. Ответственность публичного партнера в сфере публично-частного партнерства по российскому законодательству: проблемы правоприменения // Сибирский юридический вестник. — 2024. — № 4. — С. 31–37.
