В статье автор исследует некоторые проблемы правового регулирования концессионных соглашений как одной из форм государственно-частного партнерства. В ходе проведенного исследования выявлены основные недостатки и пробелы законодательства, регулирующего отношения в сфере концессионных соглашений.
Ключевые слова: государственно-частное партнерство, государственный сектор, концессионные соглашения, концессионер, концедент.
Государственно-частное партнёрство (далее — ГЧП) представляет собой сложный и многогранный механизм средне- и долгосрочного взаимодействия государства и частного бизнеса, функционирующий, в первую очередь, в целях решения общественно значимых задач. При этом взаимодействие сторон при реализации проектов ГЧП осуществляется на взаимовыгодных условиях. Государственный сектор извлекает из проектов ГЧП такие выгоды как использование эффективности частного сектора для осуществления технических инноваций; привлечение финансирования со стороны частного сектора, что позволяет значительно экономить бюджетные средства. Выгоды частного сектора видятся, первостепенно, в получении гарантированной окупаемости проекта и содействии государства при реализации проекта.
Отечественной практике известны разнообразные формы государственно-частного партнерства, каждой из которых присущи свои отличительные характеристики. Министерство экономического развития Российской Федерации выделяет в качестве основных организационно-правовые формы ГЧП [1]: концессионное соглашение (регулируется Федеральным законом от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» [2]) и соглашение о государственно-частном (муниципально-частном) партнерстве (регулируется Федеральным законом от 13.07.2015 № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [3]). Также российским законодателем выделены иные формы механизмов ГЧП, а именно: контракт жизненного цикла, долгосрочный договор с инвестиционными обязательствами, аренда с инвестиционными обязательствами, специальные инвестиционные контракты и др.
Реализация проектов государственно-частного партнерства в России сталкивается с рядом сложностей, обусловленных, в том числе, несовершенством правовой базы. Анализ различных форм ГЧП, предусмотренных российским законодательством, демонстрирует, что каждая из них имеет свои проблемные аспекты, требующие внимания законодателя и правоприменителя.
Несмотря на представленное разнообразие форм ГЧП, особое место в российской практике занимают концессионные соглашения, поскольку именно путём заключения концессионных соглашений обеспечивается максимальный эффект для публичного и частного секторов [4]. В связи с этим, кажется необходимым в рамках настоящего исследования уделить внимание анализу проблем правового регулирования концессионных соглашений, как одной из наиболее востребованных и сложных форм государственно-частного партнерства.
Одной из проблем является концептуальная недоработка Федерального закона № 115 от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» (далее — ФЗ № 115), которая заключается в неоднозначности правовой природы концессионного соглашения и отсутствие закрепленного хотя бы приблизительного перечня договоров, составляющих содержание заключаемых концессионных соглашений. Анализ действующих концессионных соглашений показывает, что концеденты и концессионеры, будучи сторонами концессионных соглашений, крайне редко устанавливают в тексте соглашений применимость правил определенного договора к тем или иным отношениям. В примерных формах концессионных соглашений, утвержденных Правительством Российской Федерации в соответствии с ФЗ № 115, также не содержится такого указания. При этом каждый этап реализации проекта (этап проектирования, строительства/реконструкции/модернизации, эксплуатации) по своей правовой природе отличается от ранее исполненного. На практике это приводит к часто повторяющимся ошибкам в определении применимого права. При этом затруднения в определении применимого права испытывают не только сами стороны соглашений, то также и суды при разрешении возникающих при реализации соглашений споров.
Ввиду вышеизложенного, представляется целесообразным внести в ФЗ № 115 изменения, устанавливающие обязательство для сторон концессии в обязательном порядке определять в концессионных соглашениях применимость правовых норм к каждому конкретному этапу реализации проекта.
ФЗ № 115 также регулирует порядок проведения конкурсов на право заключения концессионных соглашений, который, в том числе, регламентирует вопрос составления конкурсной документации. Федеральным законом определяется, что конкурсная документация должна содержать в себе, в том числе, критерии конкурса. Для некоторых объектов концессионных соглашений предусматриваются обязательные критерии. Например, обязательным критерием конкурса на право заключения концессионного соглашения в отношении объектов культурного наследия является такой критерий как качественная характеристика текстовых и графических материалов, а также архитектурных, конструктивных, инженерно-технических и инженерно-технологических решений для обеспечения проведения работ по сохранению объекта концессионного соглашения (в случае, если условием концессионного соглашения является обязательство концессионера по подготовке проектной документации на проведение работ по сохранению объекта концессионного соглашения). Однако законодателем не конкретизируется, как и в какой форме должен устанавливаться данный критерий в конкурсной документации. Данный факт затрудняет подготовку как конкурсной документации, так и подготовку конкурсных предложений в последующем. Ввиду некой неопределенности концедент при формировании конкурсной документации может установить нечеткие критерии оценки конкурсных предложений или установить избыточные условия. Проблема неопределенности правового регулирования формулирования критериев оценки конкурсных предложений может привести к негативным последствиям как на стадии проведения конкурса, так и на стадии реализации концессионного соглашения.
Федеральный закон № 115 содержит отдельную главу, посвященную гарантиям прав и законных интересов концессионеров. Исходя из анализа норм статьи 18 ФЗ № 115 и её сопоставления положениям статьи Гражданского кодекса Российской Федерации определенно явствует, что установленные законодателем гарантии концессионеров носят фрагментарный характер, являются декларативными и фактически дублируют нормы иных отраслей отечественного права. Данный факт свидетельствует о недостаточности правового регулирования концессионных соглашений в рассматриваемой области, что обуславливает необходимость поиска новых подходов к регулированию вопроса гарантий прав и законных интересов концессионеров. При этом законодателю необходимо иметь ввиду, что при обновлении данной части закона стоит сфокусироваться на имущественно-правовой стороне концессионных отношений, поскольку первостепенной целью концессионера как представителя частного сектора является получение прибыли.
Таким образом, проведенный анализ демонстрирует необходимость совершенствования законодательства в сфере ГЧП, а именно в сфере концессионных соглашений. Законодателю необходимо устранить выявленные недостатки и пробелы правового регулирования концессионных соглашений, что в свою очередь поспособствует эффективному функционированию и привлекательности концессионных соглашений для широкого круга инвесторов в Российской Федерации.
Литература:
1. Приказ Министерства экономического развития РФ от 19 декабря 2019 г. N 816 «Об организации работы в Минэкономразвития России по расчету показателя «Уровень развития сферы государственно-частного партнерства в субъекте Российской Федерации» за 2020 и последующие годы».
2. Федеральный закон от 21.07.2005 № 115-ФЗ Федеральным законом от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» // Собрание законодательства РФ от 25 июля 2005 г. N 30 (часть II) ст. 3126.
3. Федеральный закон от 13.07.2015 № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ от 20 июля 2015 г. N 29 (часть I) ст. 4350.
4. Пяткова Т. В., Михайлюк О. Н. Концессионное соглашение как наиболее распространенная форма государственно-частного партнерства // Вестник ЮГУ. 2015. № 4 (39). С. 67.
5. Брусницына, М. Н. Формы государственно-частного партнерства в России / М. Н. Брусницына. — Текст: непосредственный // Молодой ученый. — 2020. — № 49 (339). — С. 83–86.
