Встатье анализируются существующие позиции об объектном составе правоотношений в сфере государственно-частного партнерства; даны предложения по синхронизации инвестиционного законодательства с иными отраслями права с целью предотвращения возникновения правовых ошибок при практической реализации ГЧП-проектов и обеспечения их эффективного правового регулирования.
Ключевые слова: государственно-частное партнерство, концессионное соглашение, соглашение о государственно-частном партнерстве, публичный и частный партнер, объекты недвижимости.
Главная задача государственно-частного партнерства (далее — ГЧП) — привлечь частные инвестиции для развития публичной инфраструктуры. За последние 15 лет в связи с принятием специальных законов: Федерального закона от 13.07.2015 № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее — Закон 224-ФЗ) [1] и Федерального закона от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» (далее — Закон 115-ФЗ) [2], в отечественную государственную экономику стали достаточно интенсивно внедряться ГЧП-проекты.
Как следствие, на разных стадиях взаимодействия государства и частного инвестора: проведение конкурса, заключение и исполнение существенных условий соглашения и т. д., возникают правовые проблемы в рамках этих соглашений [3]. Это объясняется тем, что предметом ГЧП-проектов являются условия и отношения, которые регулируются не только инвестиционным, но и иными отраслями законодательства (земельным, градостроительным и др.). Например, целый ряд вопросов возникает при соотношении публично-правовых и частно-правовых начал в регулировании защиты прав на недвижимость [4].
Следует отметить, что в периодика действия Закона 115-ФЗ (с 2005 года) былина внесены изменения, упразднившие какое-либор определение объекта концессионного соглашения, оставив только исчерпывающий переченье таких объектов. Переченье групп объектовый концессионного соглашения определение ст. 4 Закона, включающий, в томан числе, объектный различных видовой транспорта и ихний инфраструктуры (автомобильного, железнодорожного, трубопроводного, морского, речного, воздушного), объектный по производству электрической и тепловой энергии, системный коммунальной инфраструктуры, объектный здравоохранения, образования, спортан и драм.
Закон 224-ФЗ также не содержит определение объекта соглашения о ГЧП: ни в ст. 3, определяющей основные понятия, ни в ст. 7, посвященной непосредственно объекту соглашения о ГЧП. При анализе положений данного закона можно сделать вывод, что объект ГЧП совпадает с объектом соглашения о ГЧП, поскольку именно оно (соглашение) лежит в основе реализации проекта ГЧП. Юридическое определение объекта соглашения о ГЧП содержится в ст. 12 Закона 224-ФЗ. Так, по соглашению, частный партнер обязуется создать полностью или частично за счет собственных либо привлеченных средств являющиеся объектом соглашения, технологически связанные между собой недвижимое имущество и (или) техническое обслуживание такого имущества, а публичный партнер обязуется представить частному партнеру права владения и пользования им для осуществления указанной в соглашении деятельности и обеспечить возникновение права собственности частного партнера на объект соглашения при условии соблюдения требований, предусмотренных Законом 224-ФЗ. Технически формулировка объекта соглашения ГЧП идентична определению объекта концессионного соглашения (п. 1 ст. 3 Закона 115-ФЗ).
Таким образом, объектом соглашения о ГЧП, а также концессионного соглашения, наряду с техническим обслуживанием является недвижимое имущество, а также движимое имущество, если оно технологически связано недвижимым имуществом, используется либо будет использоваться для целей, предусмотренных таким соглашением, а движимое имущество самостоятельным объектом такого соглашения выступать не может.
Следует отметить, что Закон 224-ФЗ также распространяется на исчерпывающий перечень объектов, многие из которых повторяют объекты концессионного соглашения.
При определении объекта соглашения с позиций вещного права, Закон о ГЧП, также, как и Закон о концессии, вслед за Гражданским кодексом РФ (далее — ГК РФ) не содержит четкого указания на перечень имущества, которое однозначно может относиться к недвижимому имуществу, что, возможно, и представляется излишним. Однако ряд вопросов, возникающих на практике в отношении некоторого недвижимого имущества, обращает на себя внимание и требует более однозначного разрешения.
Например, необходимо отметить, что на сегодняшний день судами не выработано единое мнение в отношении мелиоративных систем, асфальтового покрытия, автомобильных дорог и их участков в качестве самостоятельного объекта — недвижимого имущества. Судебная практика придерживается позиции, что прочная связь с землей, не является единственным критерием, по которому объект может быть отнесен к недвижимому имуществу. В связи с этим вопрос об отнесении того или иного имущества к категории недвижимого должен рассматриваться в каждом случае индивидуально.
Так, в Определении ВАС РФ от 23 июля 2013 г. № ВАС-9767/13 [5] установлено, что имущество, обладающее таким признаком, как физическая связь с землей, может быть признано недвижимостью лишь в том в случае, если оно создано как объект недвижимости в установленном законом и иными правовыми актами порядке, с получением необходимых разрешений и соблюдением градостроительных норм и правил на земельном участке, предоставленном именно под строительство объекта недвижимости. Более того, помимо неразрывной связи с землей, объект недвижимости должен иметь самостоятельное функциональное назначение. Об этом же говорится в Определении Верховного Суда от 27 октября 2016 г. № 308-ЭС16- 14009 [6].
На основании вышеизложенного отметим, что требование законодателя о создании объекта соглашения и последующей регистрации прав на него частным партнером (ГЧП) и публичным партнером (концессия), представляется невыполнимым в тех случаях, когда соглашением предусматривается создание объектов и выполнение сопутствующих работ, таких как, например, укладка и разметка дорожного полотна, производство работ по благоустройству территории (возведение ограждения, укладка плиткой улицы или проездов между корпусами, их освещение, установка скамеек и т. п.).
На основании вышеизложенного, предлагается внесение изменений в статью 12 Закона 224-ФЗ и в статью 3 Закона 115-ФЗ об обязательном проведении действий, регулируемых Федеральным законом от 13.07.2015 № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости», (по примеру договоров об ипотеке, залога недвижимости), в части обязательной государственной регистрации:
– соглашений о ГЧП, в случае включения в договор условий по созданию вспомогательных сооружений либо движимого имущества, как составную часть имущественного производственного комплекса, права собственности на которые не подлежат регистрации, для наложения обременения на предмет сделки и обязательства сторон;
– концессионных соглашений, в случае включения в сделку имущественного комплекса, содержащего объекты недвижимости, публичные права собственности на которые ещё не зарегистрированы, но которые технологически и функционально связанны с объектом концессионного соглашения, принадлежащего концеденту на праве собственности (в соответствии с п.18 ст.1 ФЗ-275 от 03.07.2016 «О внесении изменений в Федеральный закон «О концессионных соглашениях») [7], и на основании данной сделки возникает обеспечиваемое соглашением долгосрочное обязательство концессионера (на срок более одного года) по созданию, реконструкции и модернизации недвижимого имущества концедента.
Помимо этого, следует отметить, что в соответствии со статьей 4 Закона 115-ФЗ объекты концессионного соглашения представляют собой достаточно специфичный перечень объектов, представляющие особое имущество, обладающее принципиальной государственно-социальной значимостью, и являющееся объектами исключительной собственности государства (муниципального образования). Следовательно, оно не должно являться имуществом, которым государство или муниципальное образование могут отвечать по своим обязательствам (в том числе и по концессионным) в соответствии со ст. 126 ГК РФ.
На основании вышесказанного предлагается внести изменение в ст.126 ГК РФ «Ответственность по обязательствам Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования» и дополнить абз.1 п.1 ст.126 ГК РФ следующим: «…и имущества, являющегося объектом государственной или муниципальной собственности по концессионному соглашению (концессионного имущества)».
Данное предложение, считаю, вполне логичным по следующим основаниям:
Если ч. 17 ст. 3 Закон 115-ФЗ запрещает обращение взыскания по долгам концессионера на его права в отношении объекта концессионного соглашения, то аналогичное «зеркальное» правило должно действовать и в отношении концедента, т. е. публичного партнера. Это гарантия концессионеру в том, что он в ходе реализации концессионного проекта будет иметь дело сугубо и исключительно с публично-правовым образованием, а не с каким-либо иным субъектом правоотношений.
Данные изменения предложены в целях снижения рисков исполнения соглашений и обеспечения взаимных гарантий публичного и частного партнера, концессионера и концедента на предмет и объекты сделок.
В заключение необходимо сказать, что продолжение активной работы по совершенствованию правового регулирования частно-государственного партнерства и его синхронизация с иными отраслями права является сегодня одним из самых существенных факторов, способствующих его дальнейшему развитию с целью предотвращения возникновения правовых ошибок при практической и эффективной реализации ГЧП-проектов.
Литература:
- Федеральный закон от 13.07.2015 № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» //а [Электронный ресурс] // Режим доступа. — Правовой сайт «КонсультантПлюс». URL: http://base.consultant.ru (дата обращения 25.10.2020)
- Федеральный закон от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» // [Электронный ресурс] // Режим доступа. — Правовой сайт «КонсультантПлюс». URL: http://base.consultant.ru (дата обращения 25.10.2020)
- Концессионные соглашения. Судебная практика // Национальный центр развития государственно-частного партнерства при ТПП РФ. 2018. // [Электронный ресурс] // Режим доступа. — URL: https://pppcenter.ru/analitika/ (дата обращения 25.10.2020)
- Лукина А. Н. Административно-правовое регулирование государственно-частного партнерства в России: автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М., 2016. С. 14. [Электронный ресурс] // Режим доступа. — Национальная электронная библиотека. URL: https://rusneb.ru/catalog/ (дата обращения 25.10.2020)
- Определение ВАС РФ от 23 июля 2013 г. № ВАС-9767/13 // [Электронный ресурс] // Режим доступа. — Правовой сайт «КонсультантПлюс». URL: http://base.consultant.ru (дата обращения 25.10.2020)
- Определение Верховного Суда от 27 октября 2016 г. № 308-ЭС16- 14009 // [Электронный ресурс] // Режим доступа. — Правовой сайт «КонсультантПлюс». URL: http://base.consultant.ru (дата обращения 25.10.2020)
- Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон «О концессионных соглашениях» от 03.07.2016 N 275-ФЗ // [Электронный ресурс] // Режим доступа. — Правовой сайт «КонсультантПлюс». URL: http://base.consultant.ru (дата обращения 25.10.2020)
