Статья посвящена теоретическому осмыслению сущности государственно-частного партнерства как эффективного способа управления преобразованиями в различных сферах деятельности. Среди множества системообразующих факторов и условий развития этой формы сотрудничества одним из базовых ресурсов является управленческая составляющая, без которой сотрудничество государства и бизнесане может быть реализовано.
Ключевые слова: государственно-частное партнерство, совместная деятельность, предпринимательские риски, механизмы регуляции отношений государства и бизнеса, общественный интерес, управление результатами.
Актуальность темы статьи определяется тем, что в настоящее время надежды на возможности государственно-частного партнерства как совокупности форм средне — и долгосрочного взаимодействия государства и бизнеса для решения общественно значимых задач на взаимовыгодных условиях растут, что со всей очевидностью требует применения преимуществ обоих видов собственности, их обогащения и усиления. В этой связи возникает необходимость раскрытия содержательной сущности понятия «государственно-частное партнерство», что невозможно без обращения к базовому понятию «управление», что, во-первых, соответствует современной проблемной ситуации и, во-вторых, имеет высокую актуальность.
В широком смысле термин «государственно-частное партнерство» применяется при использовании ресурсов частного сектора для решения общественно значимых задач. Несмотря на то, что единого общепризнанного определения ГЧП сегодня ни в научной литературе, ни в периодике не сформулировано, можно говорить лишь о его ключевых признаках [4, 89].
Управление взаимодействием государства и частного бизнеса в настоящее время выходит на новый уровень, поскольку оно закреплено на законодательном уровне [1]. Значимость внедрения принципов государственно-частного партнерства в управление экономикой страны «чувствуется» уже в специальном уточнении в законе известных и сложившихся понятий, применяемых в практике управленческой деятельности. Они очень похожи как формально, так и по своей сути, что подтверждает основную идею государственно-частного партнерства, как способа управления, направленного на достижение запланированных результатов на основе более тесного и рационального взаимодействия государства и частного бизнеса.
Такое значительное внимание к практике управления государственно-частным сотрудничеством, предполагает смещение фокуса внимания участников государственно-частного партнерства за рамки традиционных проблем «содержания» управленческих концепций. Иными словами, имеет место потребность рассматривать участие государства и его роль в государственно-частном партнерстве в плане его включенности в такое сотрудничество, которое ориентирует управленческую практику на выработку новых качественных взаимодействий с частным бизнесом. Общеизвестно, что частный бизнес отличается высокой мобильностью, эффективностью эксплуатации ресурсов, и, кроме этого, он склонен к внедрению инноваций. Таким образом, можно отметить, что «система партнерских отношений между государством и частным сектором (бизнесом) — это один из основополагающих элементов функционирования любого современного общества» [6, 10]. Эта ситуация требует необходимости осмысления практики управления государственно-частным сотрудничеством с «разных позиций, с разных точек зрения, с использованием разных познавательных инструментов и средств» [5, 91].
Это обнаруживает потребность познания механизма управления развитием государственно-частного партнерства как инструмента достижения запланированных результатов. Имеется в виду целостное знание об управленческих технологиях, являющихся, по сути, универсальным научно обоснованном инструментом реализации проектов, имеющих общественное значение. В условиях слабой технологичности управления государственно-частным сотрудничеством происходит хаотичность его осуществления, что приводит к отсутствию как такового эффекта управления, либо происходит столкновение разнонаправленных интересов участников альянса, что требует поиска эффективного механизма конструктивного взаимодействия.
Управление относится к сложным многофункциональным социальным явлениям, следовательно, в основе управления государственно-частным партнерством должны быть механизмы управления, обеспечивающие регулирование отношений государства и частного бизнеса в рамках этого действительно институционального способа преобразования сфер деятельности, которые традиционно всегда относились к ведению власти. Сдвиги в современных взглядах на государственно-частное партнерство, на силы и формы, определяющие его динамику в этой связи, требуют уточнения представлений о сочетании традиционного управленческого мышления с идеей формирования альянса государства и частного бизнеса для реализации общественно значимых проектов.
Потребность уточнения представлений о сочетании традиционного управленческого мышления с идеей развития института государственно-частного партнерствакак способа управления, основанного на применении преимуществ государственного и частного видов собственности (или как нового управленческого ресурса), отчетливо характеризует исходную проблемную ситуацию в весьма разнообразных структурах и моделях частно-государственного партнерства.
Реальные проблемы государства и частного бизнеса в последние десятилетия находят все большее отражение в мировоззренческих системах, обеспечивающих нормативное регулирование взаимодействия участников альянса, целенаправленное формирование стандартных образцов поведения в правовых, организационных и социокультурных формах. Присутствие этих форм, на основе которых осуществляется регулятивное взаимодействие государства и частного бизнеса позволяет говорить о том, что государственно-частное партнерство является действительно институциональным способом управления основанный на применении преимуществ обоих видов собственности.
Это выдвигает на первый план новый методологический принцип, согласно которому следствия из теоретических утверждений, а не сами эти утверждения, должны согласовываться с управленческой практикой. Поддержка такой методологической позиции имеет большое значение для практики государственно-частного партнерства, поскольку она позволяет оценить все многообразие нормативно-правовых и социально-экономических ситуаций, складывающихся в этой сфере деятельности. Основной целью такой оценки является создание новых управленческих знаний, которые «способны работать», т. е. инструментальны, по сути.
Между тем, проблема сочетания (согласования) традиционного управленческого мышления в управленческой практике по реализации идеи государственно-частного сотрудничества, хотим мы этого или нет, существует. Конечно, государство, в лице уполномоченного им конкретного субъекта управления, может стоять на позициях неразличимости теоретического знания и практической реальности, исходя из самых благих практических соображений. Ведь в представлении любого субъекта управления управленческая практика является, прежде всего, технологией достижения конечной цели, результата, поэтому самым естественным образом он верит только своим представлениям и мировоззренческим установкам. Это, прежде всего, позиция здравого смысла, поскольку все полученные таким путем знания являются для субъекта управления наглядными и наблюдаемыми. Однако те аспекты управления, особенно при совместном сотрудничестве с частным бизнесом, которые образуют «невидимые» его восприятию отношения участников государственно-частного сотрудничества, а значит, и его стилю управления, которые могут оказаться для него недоступными. Понятно, что такая управленческая практика в отрыве от теоретического управленческого знания, не может привести его к более полному познанию явлений управления.
Раскрыть смысл и содержание понятия «государственно-частное партнерство» невозможно без обращения к определению, приведенному в упомянутом федеральном законе. Оно определяется как юридически оформленное на определенный срок и основанное на объединении ресурсов, распределении рисков сотрудничество публичного партнера, с одной стороны, и частного партнера, с другой стороны, которое осуществляется на основании соглашения о государственно-частном партнерстве, соглашения о муниципально-частном партнерстве, заключенных в соответствии с в целях привлечения в экономику частных инвестиций, обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления доступности товаров, работ, услуг и повышения их качества.
Однако в этом определении со всей очевидностью обнаруживается проблемная ситуация, связанная с комплексом вопросов, касающихся перераспределения правомочий. Как бы мы ни утверждали, что развитие частно-государственного партнерства способствует формированию базовых моделей финансирования, методов управления, отношений, связанных с собственностью и т. д., проблема перераспределения правомочий возникает как неизбежное следствие расширения взаимодействий коммерческих структур и власти. Другими словами, государственно-частное партнерство не является совместным сотрудничеством, предполагающим предоставление всех юридических возможностей, на которые распадается суверенное право государства, а только определенной их части. То есть речь идет, прежде всего, о праве управления, изменения капитальной стоимости материальных ценностей, переуступки некоторых правомочий частному бизнесу.
Эффективное взаимодействие между государством и частным бизнесом распространяется, прежде всего, «в инфраструктурных отраслях, где исторически сложились и потребности, и возможности такого взаимодействия при реализации крупномасштабных социально-экономических задач» [2, 186]. Поэтому достаточно обширный опыт перераспределения юридических возможностей между властью и коммерческими структурами обнаруживаются в сферах общественных услуг. В них исторически сформировались традиции передачи государством некоторых основных правомочий частному бизнесу, поскольку власть отвечает перед обществом за непрерывное поступление публичных благ, это обуславливает его стремление сохранить некоторые отрасли в государственной собственности. При этом «базовые отношения собственности чаще всего не менялись — государство передавало частному сектору только правомочия владения и пользования, оставляя за собой право распоряжения объектами» [3, 41].
Таким образом, государство при любых условиях остается участником публично-правовых отношений, и это обстоятельство выступает ключевым и для гражданских правоотношений, в которых государство при всем его желании не может являться рядовым участников сотрудничества. В связи с этим не приходится говорить об изначальном равноправии частного и государственного партнеров. Оно может случиться только в том случае, если в соглашении о взаимодействии между государством и частным бизнесом будут определены условия и специфика реализации определенных процедур, разработка определенных гарантий и ответственность за их нарушение. Это обстоятельство в управленческой практике задает определенные границы, в рамках которых обязаны действовать государство и бизнес, и должно осуществляться их регулятивное взаимодействие.
Поскольку государство является «особым» участником государственно-частного партнерства, ибо власть сама устанавливает юридические рамки, в которых должны действовать участники такой формы сотрудничества. Более того, государство сохраняет свои управленческие, распорядительные функции, даже если вступит на принципе равенства в отношения государственно-частного партнерства. Это обуславливается наличием полномочий государства выносить административные акты, которые, в свою очередь, просто игнорируют «заявленное» равенство.
Это говорит о том, что изначально предполагается вступление государства в государственно-частное партнерство не для того, чтобы удовлетворить собственные специфические интересы, а для наиболее результативной реализации своей публичной власти. Это означает, что утверждаемые в рамках государственно-частного партнерства проекты, даже имеющие общественное значение, представляют собой не просто соединение ресурсов, а являются совершенно особой совокупностью соответствующих правомочий и интересов взаимодействия между государством и частным бизнесом.
Таким образом, государство, выступая в качестве одной из сторон партнерства, во-первых, является носителем общественно-значимых целей и потребностей. Это предполагает при этом и его обязанность исполнять контрольную функцию. Во-вторых, являясь участником совместного сотрудничества в рамках государственно-частного партнерства, оно заинтересовано не только в высоких результатах партнерства, но и в обеспечении своего коммерческого эффекта. То есть, как любой нормальный предприниматель, государство также стремится к максимизации своей прибыли. В связи с этим в сфере коммерческих интересов между государством и частным бизнесом во многих случаях возникает проблемная ситуация, связанная с разделением вероятных рисков, характере передаваемых правомочий, условиях их предоставления и использования.
Чтобы опереться в понимании общих теоретических положений на конкретный материал, обеспечивая тем самым запланированное их восприятие, нельзя оставлять без внимания также и интеграционные процессы в управленческих уровнях в структурах государственно-частного партнерства. Этот самый широкий по охвату, близкий и понятный любому человеку управленческий уровень, т. е. то место, где действуют непосредственная связь частного и государственного, индивидуального и институционального. Именно здесь теоретическое и практическое управленческое знание о государственно-частном партнерстве может развиваться в рамках движения к инновационным управленческим подходам, в которых «одновременно существуют и взаимодействуют как линейные, так и нелинейные, как стихийные, так и сознательно организованные и сконструированные системные связи» [7, 23]. Под интеграцией понимают совокупность процессов, благодаря которым происходит «сцепление» государственных интересов и интересов частного бизнеса в организованное сотрудничество.
Применительно к государственно-частному партнерству понятие интеграции отражает движение государства и частного бизнеса к определенной гармонии интересов, согласию, объединению в структуру любого масштаба на основе разделяемых ими базовых ценностей. Эта ситуация требует, чтобы все стороны государственно-частного партнерства, игнорируя идеологические расхождения, следовали принципу стратегической рациональности и стремились к согласованию своих интересов на основе объединяющей высшей цели, соответствующей общим интересам общества. Тогда это будет означать, что основное логическое содержание управленческого мышления у обеих сторон, общающихся в рамках государственно-частного партнерства, оказываются максимально согласованными в контексте необходимости решения поставленной задачи.
Литература:
- Федеральный закон от 13.07.2015 № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».
- Бабич А. Ю., Семенов А. А. Институт государственно-частного партнерства как фактор развития социальной инфраструктуры регионов России // Проблемы и перспективы экономики и управления: материалы VI Международной научной конференции — СПб.: Свое издательство, 2017.– С. 186–188.
- Варнавский В. Г. Государственно-частное партнерство: некоторые вопросы теории и практики // Мировая экономика и международные отношения. — 2011. — № 9. — C. 41–50.
- Зайнашева З. Г., Сабирова З. Э. Основные формы реализации государственно-частного партнерства в социальной сфере // Вестник УГАЭС (Уфимская государственная академия экономики и сервиса). Серия: Экономика. — 2013. — № 3(5). — С. 88–92.
- Кемеров В. Е. Общество, социальность, полисубъектность. М.: Академический проект, 2012. 252 с.
- Рыбасова М. В. Государственно-частное партнерство: проблемы становления // Национальные интересы: приоритеты и безопасность. — 2011. — № 25(118). — С.7–10.
- Социология управления: фундаментальное и прикладное знание М.: КАНОН+, 2014. 560 с.
