Курортная инфраструктура относится к сегментам публичной собственности, где концессионный механизм наиболее востребован и одновременно наиболее уязвим. Дефицит бюджетного финансирования и высокий износ санаторно-курортного фонда подталкивают публичные образования к передаче объектов оздоровления частному инвестору; по данным Н. А. Завалько, К. В. Харченко и С. А. Зуденковой, износ медицинского оборудования в санаторно-курортном комплексе Кавказских Минеральных Вод достигает 51,1 %, а на отдельных объектах превышает 70 % [4, с. 29]. При этом курортный объект неразрывно связан с лечебными ресурсами, санитарно-защитными зонами и публичной функцией оздоровления, что создаёт риск перепрофилирования имущества концессионером вопреки целям соглашения.
Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» (далее — Закон № 115-ФЗ) относит использование объекта концессии в целях, не установленных соглашением, к существенным нарушениям, дающим концеденту право требовать расторжения соглашения в судебном порядке [1]. Однако целевое назначение объекта не включено в обязательный перечень существенных условий, поэтому концедент вынужден доказывать не только факт отклонения от целей эксплуатации, но и его связь со значительным ущербом публичному интересу. В судебной практике целевое назначение нередко устанавливается через толкование конкурсной документации, разрешённого использования земельного участка и проектной документации, а не через прямо зафиксированное условие соглашения.
Показателен спор вокруг объектов санатория «Эльтон-2» в Волгоградской области, где судебная экспертиза 2024 года устанавливала возможность создания предусмотренных соглашением объектов на участке с разрешённым использованием «для оздоровительной деятельности» и одновременно констатировала несоответствие проектной документации концессионера условиям соглашения [3]. Суд был вынужден реконструировать целевую направленность соглашения из совокупности косвенных признаков, тогда как прямое закрепление требования о целевом назначении в качестве существенного условия сместило бы центр доказывания с вопроса «являлось ли использование целевым» на вопрос «соблюдено ли согласованное целевое назначение». Аналогичная логика просматривается в деле о расторжении концессионного соглашения в санаторно-оздоровительной сфере, рассмотренном арбитражным судом Волгоградской области, где основанием иска также стало неисполнение концессионером обязательств по предусмотренной соглашением деятельности.
Судебная практика последних двух лет показывает, что нецелевое использование курортных объектов редко выступает в чистом виде — оно сопровождается подменой профиля деятельности либо выводом ликвидных активов из-под режима публичной собственности. В Кисловодске предметом разбирательства стал жилой дом, возведённый на территории санатория «Красные камни»: строительство девятиэтажного многоквартирного здания позиционировалось как обеспечение жильём сотрудников учреждения, однако по результатам антикоррупционного иска Генеральной прокуратуры объект стоимостью около 1,2 млрд рублей был обращён в доход государства [5, с. 2]. В «Сириусе» арбитражный суд обязал вернуть четырнадцать земельных участков, переданных под олимпийские объекты, поскольку проверка 2022 года зафиксировала отсутствие проектной документации и использование территорий для сдачи в аренду временных торговых точек вместо создания яхтенной марины. Во Владикавказе концессионное соглашение в отношении участков в зоне санитарной охраны лечебно-оздоровительной местности было признано недействительным по иску прокуратуры, поскольку предоставление земель без торгов создавало условия для использования курортной территории в целях, несовместимых с её правовым режимом [6, с. 81].
Причины уязвимости лежат в структуре существенных условий концессионного соглашения. Статья 10 Закона № 115-ФЗ перечисляет обязательства концессионера по созданию и реконструкции объекта, сроки исполнения, порядок определения платы и иные параметры, но не содержит прямого указания на необходимость закрепления целевого назначения объекта и порядка подтверждения его соблюдения. Законодатель последовательно расширяет перечень существенных условий применительно к отдельным видам объектов: Федеральным законом от 30 ноября 2024 г. № 444-ФЗ введена отдельная категория мероприятий в отношении объектов культурного наследия, что свидетельствует о готовности учитывать специфику отдельных сегментов публичного имущества через уточнение обязательных условий соглашения [2]. Аналогичный подход должен быть распространён и на курортную инфраструктуру, где объект концессии неотделим от лечебно-оздоровительной функции, а его перепрофилирование влечёт утрату публично значимого ресурса на длительный срок.
Целесообразно дополнить перечень существенных условий концессионного соглашения в отношении курортных объектов тремя взаимосвязанными требованиями. Первое — прямое закрепление целевого назначения объекта с указанием не только вида деятельности, но и объёма услуг оздоровительного характера, сохранение которых является условием исполнения соглашения; подобная детализация воспрепятствует расширительному толкованию «оздоровительной деятельности» в сторону сугубо коммерческих форматов. Второе — порядок подтверждения соблюдения целевого назначения, включающий регулярное представление концессионером отчётности о структуре оказанных услуг и сохранении профильных мощностей, а также право концедента на выездную проверку без предварительного согласования с концессионером. Третье — дифференцированные меры ответственности за несоблюдение целевого назначения, не сводящиеся к расторжению соглашения: прогрессирующие штрафы, исчисляемые от объёма инвестиций, и обеспечительный платёж, аккумулируемый концедентом и направляемый на восстановление профиля объекта в случае его утраты. Такая конструкция соответствует логике ст. 15 Закона № 115-ФЗ, разграничивающей нарушения, для расторжения которых требуется доказывание ущерба, и нарушения, расторжение за которые таким доказыванием не обусловлено.
Не менее значимым направлением является институционализация независимого мониторинга целевого использования курортных объектов. Действующий контроль концедента в соответствии со ст. 9 Закона № 115-ФЗ сосредоточен преимущественно на проверке исполнения обязательств по созданию и реконструкции объекта и не ориентирован на отслеживание профиля его последующей эксплуатации. Представляется оправданным дополнить существующую систему мониторингом с привлечением независимых экспертов и представителей общественных объединений в сфере охраны здоровья и туризма, по модели, апробированной в отдельных муниципальных актах о контроле за концессионными соглашениями в курортных зонах. Ключевым элементом такого мониторинга должно стать публичное раскрытие результатов: размещение сведений о целевом использовании объекта в открытом доступе дисциплинирует концессионера и создаёт для концедента репутационные издержки бездействия, которые в ряде регионов уже доказали действенность [6, с. 82].
Подводя итог, проблема нецелевого использования курортных объектов не решается исключительно ужесточением ответственности. Она имеет структурный характер и коренится в неполноте обязательных условий концессионного соглашения, оставляющих целевое назначение объекта в зоне судебного усмотрения. Дополнение перечня существенных условий требованиями о целевом назначении, порядке его подтверждения и дифференцированной ответственности, соединённое с независимым мониторингом и публичным раскрытием его результатов, позволит перевести защиту курортной инфраструктуры из режима реагирования на уже состоявшуюся деградацию территории в режим превентивного обеспечения её сохранения.
Литература:
1. Федеральный закон от 21.07.2005 № 115-ФЗ (ред. от 26.06.2026) «О концессионных соглашениях»
2. Федеральный закон от 30.11.2024 № 444-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»
3. Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 15 октября 2025 г. по делу № А12–19386/2021
4. Завалько Н. А., Харченко К. В., Зуденкова С. А., Сагина О. А., Зубец А. Ж. Механизмы государственно-частного партнерства в модернизации санаторно-курортной инфраструктуры Кавказских Минеральных Вод // Вопросы курортологии, физиотерапии и лечебной физической культуры. — 2026. — Т. 103, № 2. — С. 29–40.
5. Терещенко Т. А., Балашова И. В. Государственно-частное партнёрство в России: региональные аспекты реализации // Государственное управление и право. — 2026. — № 1 (09). — С. 1–15.
6. Чернецкая А. Г. Муниципальные концессионные соглашения: некоторые вопросы теории // Актуальные исследования. — 2024. — № 19 (201). — С. 81–83.
