Действующее правовое регулирование допускает ситуацию, при которой одно и то же лицо по одним и тем же обстоятельствам последовательно становится объектом контрольного (надзорного) мероприятия и прокурорской проверки. Так, контрольный орган по итогам выездной проверки выдает предписание об устранении нарушения обязательных требований, а до истечения срока его исполнения прокурор по обращению о том же нарушении проводит проверку, истребует те же документы и вносит представление аналогичного содержания. Каждый орган действует в пределах своей компетенции, однако повторное вмешательство не влечет нового правового результата и лишь увеличивает нагрузку на проверяемое лицо.

Критерии оценки подобных ситуаций законодательством не установлены. Федеральный закон от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (далее — Закон № 248-ФЗ) [1] предусматривает механизмы, препятствующие избыточному вмешательству, в том числе принцип соразмерности (ст. 9), межведомственное информационное взаимодействие (ст. 20) и единый реестр контрольных (надзорных) мероприятий (ст. 19). Однако прокурорский надзор в силу п. 7 ч. 3 ст. 1 данного закона к государственному контролю (надзору) не относится, и на отношения прокуратуры с контрольными органами эти механизмы не распространяются. Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202–1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее — Закон о прокуратуре) [2] содержит лишь общий запрет подмены иных государственных органов (п. 2 ст. 21). Конституционный Суд РФ в Постановлении от 17.02.2015 № 2-П [3] связал обоснованность прокурорской проверки, помимо прочего, с невозможностью получить необходимые сведения иным путем, в том числе от компетентных органов. Вместе с тем критерий, позволяющий отграничить обоснованное повторное вмешательство от избыточного, остается неразработанным.

Решение этого вопроса целесообразно начать с определения того, что дублированием не является. Прежде всего, к нему не сводится совпадение объекта проверки: производственный объект, как правило, подпадает под несколько видов государственного контроля (надзора), каждый из которых охраняет самостоятельную ценность и предполагает оценку соблюдения собственных обязательных требований. Не является дублированием и обращение прокурора к обстоятельствам, ранее исследованным контрольным органом. Органы контроля и их должностные лица отнесены Законом о прокуратуре к поднадзорным субъектам (п. 1 ст. 21), поэтому прокурор вправе оценивать ту же фактическую ситуацию с точки зрения законности действий (бездействия) самого контрольного органа.

Отсюда следует принципиально важный вывод. Конкуренция полномочий внутри системы государственного контроля устраняется нормативным распределением объектов между уровнями публичной власти, а пересечение компетенции подразделений прокуратуры — определением ведущего подразделения. К соотношению прокурорского надзора и государственного контроля такой подход неприменим: речь идет не о конкурирующих полномочиях, а о самостоятельных функциях с различным предметом и юридической целью. Поэтому избыточное повторное вмешательство на данном стыке может быть выявлено лишь путем анализа функции, которую выполняет процедура.

Такое вмешательство предлагается обозначить понятием функционального дублирования, понимая под ним повторное проведение проверочной процедуры, которая по своему содержанию и результату воспроизводит ранее осуществленную деятельность иного органа. Дублирование предполагает одновременное наличие следующих признаков: тождество фактических обстоятельств и проверяемого периода; совпадение разрешаемого правового вопроса; сопоставимость обременений, возлагаемых на проверяемое лицо; отсутствие у повторной процедуры самостоятельного юридического результата. При отсутствии хотя бы одного из них дублирование исключается. В частности, изучение прокурором материалов проведенного контрольного мероприятия не создает для лица новых обременений и дублированием не является.

Функциональное дублирование следует отграничивать от подмены иных государственных органов. Подмена есть нарушение распределения компетенции, при котором прокурор принимает решение, отнесенное законом к ведению другого органа, например, определяет содержание технических мер вместо контрольного органа; такое нарушение возможно и без предшествующей проверки. Дублирование же характеризует несоразмерность вмешательства и может иметь место, даже если прокурор использует исключительно собственные средства реагирования. Так, представление по нарушению, в отношении которого уже выдано и исполняется предписание, подменой не является, однако при отсутствии самостоятельной цели может оказаться избыточным. Смешение этих категорий приводит к тому, что отсутствие подмены ошибочно воспринимается как достаточное обоснование повторного вмешательства.

Поскольку дублирование определяется через отсутствие нового юридического результата, практике необходим и позитивный критерий допустимости повторного вмешательства. Таким критерием может служить надзорная необходимость, то есть самостоятельное правовое основание, обусловливающее потребность именно в прокурорской проверке или мере прокурорского реагирования. Она возникает при наличии сведений о незаконности или неполноте контрольного мероприятия, при выявлении новых обстоятельств, бездействии контрольного органа, проверке исполнения ранее внесенного акта прокурорского реагирования, а также в случаях, когда требуются средства, которыми располагает только прокурор (протест, обращение в суд, возбуждение дела об административном правонарушении).

Данный критерий не ограничивает прокурорский надзор: Закон о прокуратуре не ставит проведение проверки в зависимость от предварительного использования механизмов государственного контроля, и при очевидном нарушении закона прокурор вправе действовать незамедлительно. Вместе с тем выбор между собственной проверкой, истребованием материалов контрольного органа и требованием о проведении контрольного (надзорного) мероприятия является выбором между правомерными вариантами поведения. Именно в таких случаях, как отмечается в литературе, значение приобретают соображения целесообразности, подчиненные в прокурорской деятельности требованиям законности [4, с. 193]. Наличие выбора и обусловливает необходимость его мотивирования.

Применительно к приведенному в начале статьи примеру это означает следующее. В период исполнения предписания прокурорская проверка организации не приведет к новому правовому результату, и достаточно изучить материалы контрольного мероприятия. Иная оценка требуется, если заявитель указывает на ненадлежащее проведение контрольного мероприятия: предметом проверки в этом случае становится законность деятельности самого контрольного органа, и возникающая надзорная необходимость обращена к нему, а не к контролируемому лицу. По тем же основаниям не является дублированием проверка бездействия органа пожарного надзора, не реагирующего на обращения граждан.

На практике встречается и противоположная проблема. Должностное лицо контрольного органа, привлеченное прокурором к проверке в качестве специалиста, нередко фактически проводит контрольные действия (осмотр, отбор проб, инструментальное обследование). Повторного вмешательства здесь нет, однако сведения, по существу являющиеся результатами контрольного мероприятия, получены без гарантий, установленных Законом № 248-ФЗ для контролируемого лица. Д. В. Кочева указывает на отсутствие законодательной регламентации участия специалистов в общем надзоре

[5, с. 215–217]. Представляется, что при необходимости применения специальных методов исследования надлежащим средством является требование прокурора о проведении контрольного (надзорного) мероприятия (ст. 63 Закона № 248-ФЗ).

Предупреждение функционального дублирования возможно в рамках совершенствования организации прокурорского надзора, без изменения законодательства. Целесообразно закрепить в организационно-распорядительных документах Генерального прокурора РФ требование об указании в решении о проведении проверки сведений о ранее проведенных по тому же предмету контрольных (надзорных) мероприятиях и мотивов, по которым их результаты признаны недостаточными. Это не сужает компетенцию прокурора, но делает его выбор доступным для оценки вышестоящим прокурором и судом. Организационной основой служит единый реестр контрольных (надзорных) мероприятий, оператором которого является Генеральная прокуратура РФ, а в информационные системы прокуратуры целесообразно встроить уведомление о совпадении объекта, периода и предмета планируемой проверки с мероприятиями, сведения о которых содержатся в реестре. Наконец, сведения, находящиеся в распоряжении государственных органов, следует истребовать прежде всего у этих органов; к проверяемому лицу целесообразно обращаться лишь при отсутствии такой возможности.

Таким образом, проблема избыточного проверочного воздействия на стыке прокурорского надзора и государственного контроля не может быть решена разграничением компетенции, поскольку эти виды деятельности различаются по функциональному назначению и неизбежно пересекаются по объекту. Ее решение связано с использованием понятия функционального дублирования, отграничивающего повторное вмешательство без нового правового результата от правомерной множественности форм обеспечения законности, и с закреплением обязанности мотивировать надзорную необходимость. Такой подход не ослабляет прокурорский надзор, а позволяет сосредоточить его на задачах, которые не могут быть решены иными органами, прежде всего на обеспечении законности деятельности самих контрольных органов.

Литература:

1. О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации: федеральный закон от 31.07.2020 № 248-ФЗ (ред. от 04.08.2026) // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2020. — № 31 (ч. I). — Ст. 5007.
2. О прокуратуре Российской Федерации: федеральный закон от 17.01.1992 № 2202–1 (ред. от 04.08.2026) // Собрание законодательства Российской Федерации. — 1995. — № 47. — Ст. 4472.
3. По делу о проверке конституционности положений пункта 1 статьи 6, пункта 2 статьи 21 и пункта 1 статьи 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с жалобами межрегиональной ассоциации правозащитных общественных объединений «АГОРА» и других: постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 17.02.2015 № 2-П // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2015. — № 9. — Ст. 1389.
4. Смирнов, А. Ф. Соотношение принципов законности и целесообразности в организации деятельности прокуратуры / А. Ф. Смирнов // Актуальные проблемы российского права. — 2018. — № 8 (93). — С. 188–194.
5. Кочева, Д. В. О взаимодействии прокуроров со специалистами при реализации надзорных полномочий вне уголовно-правовой сферы / Д. В. Кочева // Актуальные проблемы российского права. — 2021. — Т. 16, № 12 (133). — С. 212–220.