Земли, на которых присутствуют водные объекты, являются землями водного фонда в том значении, которое раскрыто в ст. 102 Земельного кодекса Российской Федерации (далее — ЗК РФ) [2].

При этом подпункт 6 пункта 1 статьи 7 ЗК РФ относит указанные земли к самостоятельной категории земельного фонда страны, выделяемой наряду с шестью иными категориями земель, которые устанавливаются российским законодателем исходя из их целевого назначения. Подчёркивая связь этого регулирования с конституционными основами, необходимо отметить, что право на землепользование и право на охрану природных ресурсов закреплены ст. 9 Конституции Российской Федерации [1], а значит земли водного фонда, как и земли иных категорий, находятся под конституционной защитой [10].

Формирование данной категории земель не было случайным и относится к более позднему периоду развития земельного законодательства, чем большинство иных целевых категорий. Отделение земель под водой в отдельный правовой режим было в конце 1960-х годов и было обусловлено тем, что многие реки, водохранилища и озёра страны достигли предела способности к самоочищению, вследствие чего возникла необходимость придать прилегающим к воде землям особый режим, способствующий сохранению чистоты вод [12].

Поэтому с этим связано последующее развитие водоохранного законодательства, а также института прибрежных защитных полос и водоохранных зон, введённый ещё Положением 1996 года [8] и получивший системное закрепление в действующем Водном кодексе Российской Федерации 2006 года (далее — ВК РФ) [3].

Межотраслевой характер выступает особенностью правового режима земель водного фонда, поскольку нормами земельного, водного, а в ряде случаев и гражданского права одновременно регулируются отношения, возникающие по поводу и управления землями данной категории земель. Рассматривать водное право следует как подотрасль экологического права, связанную с земельным законодательством и обусловленную им. О включении земель водного фонда в гражданский оборот при сохранении специального публично-правового режима их использования говорит и сложившаяся судебная практика, ведь такие земли выступают предметом договоров купли-продажи и аренды, а также становятся объектами исков о признании права собственности, чем подтверждается рассматриваемый тезис. Круг отраслей, затрагивающих изучаемую категорию земель, становится шире, поскольку отдельные авторы указывают на роль законодательства о недрах в регулировании охраны земель, занятых подземными водами [10].

Земельные отношения в границах водного фонда оказывались фактически подчинены водному законодательству, поскольку условия использования данной категории земель регулировались преимущественно нормами водного, а не земельного права, а также ввиду того, что до недавнего времени действовал запрет на формирование земельных участков в границах земель водного фонда, вследствие чего можно заключить, что правовое регулирование земель водного фонда содержит пробелы и остаётся неполным. Положения ЗК РФ о землях водного фонда, по мнению автора, отличаются неполнотой и незавершённостью правового регулирования, поскольку принятие в 2021 году Федерального закона от 11 июня 2021 года № 163-ФЗ [7], которым были внесены изменения в статью 102 Земельного кодекса Российской Федерации и статью 10 Кодекса внутреннего водного транспорта Российской Федерации [4] и тем самым отменён запрет на образование участков в пределах береговой полосы, сделало формирование таких участков юридически допустимым, при этом законодатель одновременно не установил и не закрепил нормы, определяющие виды разрешённого использования подобных земельных участков, что и порождает указанный пробел в регулировании данных отношений [11].

Вызывае

т сложности соотношение понятий «земли водного фонда» и «поверхностные водные объекты», поскольку оба термина применяются законодателем для описания фактически одних и тех же пространственных объектов. Синонимичными во многом делает указанные понятия то обстоятельство, что в соответствии со статьей 5 ВК РФ поверхностные водные объекты включают в себя как земельные участки, покрытые водами, так и участки, занятые береговой линией, вследствие чего провести четкую границу между данными категориями оказывается затруднительно.

Поскольку в отношении земель водного фонда не установлены целевое назначение и виды разрешенного использования, свойственные иным категориям земель, отдельные исследователи высказывают мнение о том, что применение к таким землям самого понятия «земли» является достаточно условным и требует дополнительного теоретического обоснования.

Хотя применительно к другим категориям земель соответствующие нормы предусмотрены, Федеральный закон от 13 июля 2015 года № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» [6], устанавливающий обязательность внесения в Единый государственный реестр недвижимости сведений о границах категорий земель, не содержит упоминания земель водного фонда в качестве отдельной учетной категории, что дополнительно усиливает существующую в данной сфере неопределенность [11].

Формирование земельных участков в береговой полосе порождает ряд вопросов, не имеющих однозначного законодательного решения. Могут ли образуемые в границах береговой полосы земельные участки рассматриваться в качестве самостоятельных объектов земельных отношений, распространяется ли на их правовой режим водное законодательство и являются ли такие участки частями либо принадлежностями водного объекта, все эти вопросы связаны непосредственно с процессом формирования земельных участков в пределах береговой полосы и до настоящего времени не получили однозначного законодательного разрешения.

Даже в тех случаях, когда право собственности на земельный участок было зарегистрировано много лет назад, такой участок, сформированный без учёта фактического прохождения береговой линии, впоследствии признаётся судами не подлежащим нахождению в частной собственности, что подтверждается сложившейся судебной практикой.

Независимо от момента и обстоятельств формирования частного земельного участка водные объекты и их береговая полоса остаются объектами общего пользования и находятся в федеральной собственности, поскольку в силу ч. 8 ст. 27 ЗК РФ приватизация участков в пределах береговой полосы запрещена, в связи с чем Ордынский районный суд Новосибирской области решением от 30 января 2024 года по делу № 2–6/2024 удовлетворил исковое заявление прокурора о признании отсутствующим права собственности гражданина на часть земельного участка площадью 743 кв. м, занятую береговой полосой Новосибирского водохранилища [14]. Участки в составе водоохранных зон не подпадают под категорию земель водного фонда и не подчиняются ограничениям оборота, установленным ст. 27 ЗК РФ, поскольку сами водоохранные зоны согласно статье 65 ВК РФ не входят в состав водного объекта и находятся за пределами береговой линии.

Лишь 37,9 % территорий, покрытых поверхностными водами, отнесены к землям водного фонда. Большая их часть входит в состав иных категорий: земель лесного фонда (25,6 %), земель сельскохозяйственного назначения (18,2 %) и земель запаса (14,2 %). Такое распределение свидетельствует о практической значимости рассматриваемого вопроса. Расценивая такое положение как свидетельство необходимости упорядочения государственного учёта водных объектов и земельных участков, на которых они расположены [12].

Земли не относятся к землям водного фонда в тех случаях, когда водный объект полностью расположен в границах категории земель населённых пунктов, сельскохозяйственного назначения или иной категории, и именно такое ограничение состава земель водного фонда установлено пунктом 2 статьи 102 ЗК РФ. Вопрос о том, происходит ли при этом изменение категории земель автоматически или требуется прохождение процедуры перевода, предусмотренной Федеральным законом от 21 декабря 2004 года № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» [5], возникает применительно к малым водным объектам, которые целиком находятся в границах иной категории земель, поскольку именно на такие объекты распространяется данная норма, введённая в законодательство недавно. Поскольку режим замкнутых непроточных водоёмов регулируется исключительно земельным законодательством, тогда как малые русловые водные объекты, гидравлически связанные с поверхностными водами, относятся к части поверхностного водного объекта и подпадают под действие водного законодательства, разграничение этих двух категорий водных объектов приобретает практическое значение [11].

При условии изолированности и обособленности прудов и обводнённых карьеров от иных поверхностных водных объектов эти объекты допускается относить к собственности субъектов Российской Федерации, муниципальных образований и частных лиц, тогда как в остальных случаях статья 8 ВК РФ устанавливает общее правило о федеральной собственности на поверхностные водные объекты, и именно из этого правила исходит вся дальнейшая практика применения норм водного законодательства к спорным ситуациям.

Определение Судебной коллегии по экономическим спорам высшей судебной инстанции, где раскрываются признаки изолированности пруда как основание возникновения частной собственности, стоит привести здесь в качестве примера, поскольку оно наглядно показывает, каким образом суды устанавливают границы применения указанного исключения из общего правила о федеральной собственности.

В качестве части водного объекта, сохраняющей связь с федеральной собственностью, остаются малые русловые водные объекты, обладающие гидравлической связью с поверхностными водами, и это обстоятельство отличает их от прудов и обводнённых карьеров, которые при соблюдении условия обособленности могут переходить в иные формы собственности [11]. Не только физическими характеристиками водных объектов определяется состав земель водного фонда, что подтверждается рассмотренным подходом, поскольку данный состав зависит также от формы собственности на расположенные на этих землях водные объекты.

Конкретизации состава земель водного фонда способствует и региональный уровень правового регулирования, который дополняет положения федерального законодательства.

Земли, предоставляемые для установления полос отвода и зон охраны водозаборов, гидротехнических и иных водохозяйственных сооружений, а также земли водоохранных зон и земли, занятые непосредственно водными объектами, относятся к землям водного фонда согласно статье 98 Закона Республики Калмыкия от 28 февраля 2003 года № 286-II-З «О земле» [9], что демонстрирует более широкий перечень объектов данной категории на региональном уровне по сравнению с федеральным подходом.

Сохраняющаяся на уровне всей страны проблема отсутствия единообразного подхода к определению состава земель водного фонда не устраняется полностью, хотя подобное более широкое толкование состава на региональном уровне частично компенсирует недостаточность федерального регулирования в этой сфере [10].

Критерии индивидуализации земель водного фонда, а также вопрос об их соотношении с иными водными и земельными объектами остаются недостаточно урегулированными, поскольку понятие данной категории земель, сформулированное в ст. 102 ЗК РФ, несмотря на немногословность самой формулировки, не позволяет с достаточной определённостью установить состав указанной категории, что свидетельствует о наличии существенного пробела в правовом регулировании этого вопроса [13].

Пространство от края акватории водного объекта до границы береговой полосы предлагается признать самостоятельной категорией земель водного фонда как отдельным объектом земельных отношений, и такое предложение, сформулированное в юридической литературе и заключающееся в распространении на береговую полосу закреплённого ст. 1 ЗК РФ принципа дифференцированного подхода к установлению правового режима земель, представляется обоснованным и подлежащим учёту при дальнейшем совершенствовании законодательства.

Уточнение правил государственного кадастрового учёта применительно к данной категории земель наряду с внесением согласованных изменений в ЗК РФ и ВК РФ потребуется для практической реализации такого подхода.

Литература:

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) // Официальный интернет-портал правовой информации (www.pravo.gov.ru). — 04.07.2020.
2. Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-ФЗ // Собрание законодательства РФ. — 2001. — № 44. — Ст. 4147.
3. Водный кодекс Российской Федерации от 03.06.2006 № 74-ФЗ // Собрание законодательства РФ. — 2006. — № 23. — Ст. 2381.
4. Кодекс внутреннего водного транспорта Российской Федерации от 07.03.2001 № 24-ФЗ // Собрание законодательства РФ. — 2001. — № 11. — Ст. 1001.
5. Федеральный закон от 21.12.2004 № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» // Собрание законодательства РФ. — 2005. — № 1 (ч. 1). — Ст. 3.
6. Федеральный закон от 13.07.2015 № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» // Собрание законодательства РФ. — 2015. — № 29 (ч. 1). — Ст. 4344.
7. Федеральный закон от 11.06.2021 № 163-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Официальный интернет-портал правовой информации (www.pravo.gov.ru). — 11.06.2021.
8. Постановление Правительства РФ от 23.11.1996 № 1404 «Об утверждении Положения о водоохранных зонах водных объектов и их прибрежных защитных полосах» // Собрание законодательства РФ. — 1996. — № 49. — Ст. 5567. (утратило силу)
9. Закон Республики Калмыкия от 28.02.2003 № 286-II-З «О земле» // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
10. Мельников Н. Н. Проблемы состава, индивидуализации и правового режима земель водного фонда // Имущественные отношения в РФ. — 2025. — № 2 (281). — С. 65–74.
11. Папаскири Т. В., Липски С. А., Фаткулина А. В. Некоторые особенности правового режима земель водного фонда и смежных с ними // Экология и водное хозяйство. — 2023. — Т. 5. — № 3. — С. 24–33.
12. Хомякова М. А. Земли водного фонда: правовое регулирование // Аграрное образование и наука. — 2024. — № 1. — С. 47–53.
13. Краснова И. О. Правовой режим земель водного фонда на новом витке развития // Вестник Университета имени О. Е. Кутафина. — 2023. — № 3 (103). — С. 64–67.
14. Решение Ордынского районного суда Новосибирской области от 30.01.2024 по делу № 2–6/2024 // Доступ из СПС «КонсультантПлюс»