Повышение собираемости доходов бюджетов на муниципальном уровне

В данной работе освещена проблема собираемости доходов бюджетов на муниципальном уровне. Представлена авторская интерпретация значимости собственных доходов местных бюджетов, выделены группы доходов, по которым возможно повысить уровень собираемости. В работе описаны современные способы и инструменты повышения доходов местных бюджетов.

Ключевые понятия: местный бюджет, доход, инвестиции, муниципальное унитарное предприятие, бюджетный кредит, муниципальные заимствования.

В Российской Федерации по данным на 2012 год 87 % субъектов федерации имеют дотационное обеспечение, из них 59 % находятся в первой группе бюджетного выравнивания[1]. Дотационность консолидированного бюджета субъекта РФ свидетельствует о том, что большая доля муниципалитетов, входящих в его состав, не обеспечены собственными доходами и также являются дотационными. Кроме того, даже в регионах, не входящих в список дотационных, наблюдаются муниципальные образования, не способные обеспечить себя собственными доходами в полном объеме, что подтверждается данными таблицы 1.

В таблице представлены исполнения бюджетов городских округов входящих в состав различных субфедеральных территорий, с отличными экономико-отраслевыми спецификами. Так, например, город Нижневартовск подведомственен Ханты-Мансийскому Автономному Округу — Югре, не входящего в реестр дотационных субъектов. Однако бюджет данного города до 2012 года имел дефицит и около половины доходов бюджета сформировано за счет межбюджетных ассигнований. Все это свидетельствует о недостаточности собственных средств муниципального образования.

Аналогичная ситуация складывается и с бюджетом города Хабаровск, входящего в состав Хабаровского края, консолидированный бюджет которого на 50 % состоит из дотационного обеспечения.

Данные бюджета города Санкт-Петербурга свидетельствуют о том, что данная проблема не чужда и бюджетам городов федерального значения, относящиеся, согласно Бюджетному кодексу, ко второму уровню бюджетной системы РФ.

Таблица 1

Исполнение бюджетов некоторых городских округов Российской Федерации в 2010–2012 гг., в млрд. руб.[2]

Иными словами, одна из основных проблем, стоящих перед органами местного самоуправления — это ограниченность бюджета в денежных ресурсах, что не только замедляет развитие муниципалитета, но и зачастую не позволяет покрывать текущие нужды в полном объеме.

В настоящее время доходы бюджетов муниципальных образований складываются из налоговых доходов, неналоговых доходов и безвозмездных поступлений. Поскольку местные бюджеты имеют двухзвенную систему: бюджеты муниципальных районов и бюджеты поселений, а также бюджеты городских округов, на территории которых не создаются другие муниципальные образования, то доходы местных бюджетов следует рассматривать в трех аспектах: доходы бюджетов городских и сельских поселений, доходы бюджетов муниципальных районов и доходы бюджетов городских округов.

Налоговые доходы, подлежащие зачислению в местные бюджеты, представлены в таблице 2.

Таблица 2

Налоговые доходы местных бюджетов, в % от поступлений[3] [1]

*взимаемого на межселенных территориях

Из таблицы видно, что непосредственно закрепленными за доходами местных бюджетов являются только два налога, в среднем формирующих лишь 10–13 % всех налоговых доходов. В целом все налоговые поступления в бюджеты органов местного самоуправления формируют порядка 40–43 %, что явно является недостаточной величиной для финансирования расходов, связанных с реализацией закрепленных полномочий.

Рассмотрим механизм формирования доходов по неналоговым источникам. Неналоговые доходы местных бюджетов закреплены ст. 41, 42, 46 Бюджетного Кодекса Российской Федерации.

Таблица 3

Неналоговые источники доходов местных бюджетов, в % от поступлений[4] [1]

В большинстве случаев указанных выше доходов не достаточно для покрытия расходных обязательств муниципальных образований. Для выравнивания платежного баланса вышестоящие звенья бюджетной системы передают в доходы органов местного самоуправления следующие отчисления: дотации — межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений и (или) условий их использования; субсидии — межбюджетный трансферт, предоставляемый в целях софинансирования расходных обязательств нижестоящего бюджета; субвенции — вид денежного пособия местным органам власти со стороны государства, выделяемого на определенный срок на конкретные цели; в отличие от дотации подлежат возврату в случае нецелевого использования или использования не в установленные ранее сроки [1].

Однако с учетом даже этих поступлений большинство местных бюджетов закрываются с дефицитом, покрываемым за счет следующих средств:

-          муниципальные займы, осуществляемые путем выпуска муниципальных ценных бумаг от имени муниципального образования;

-          кредиты, полученные от кредитных организаций;

-          бюджетные кредиты, полученные от бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации;

-          поступления от продажи имущества, находящегося в муниципальной собственности;

-          изменение остатков средств на счетах по учету средств местного бюджета [1].

Решение исследуемой проблемы лежит через увеличение доходов бюджета.

Увеличение доходов может происходить по двум направлениям:

во-первых, через увеличение налоговых поступлений;

во-вторых, по средству увеличения неналоговых доходов.

Рост доходной части бюджета по средству налоговых доходов имеет проблемный характер. Это связано, в первую очередь, с сильной правовой ограниченностью местных бюджетов в налоговой сфере; во вторую, увеличение налоговых ставок вызовет отрицательный общественный резонанс. Вследствие этого органы местного самоуправления могут реально стимулировать увеличение налоговых поступлений в бюджет лишь по средству возврата недоимок.

В современных условиях реальное решение данной проблемы осуществимо через увеличение поступлений по статьям неналоговых доходов, главным отличием которых от налоговых доходов является отсутствие законодательной базы администрирования. В этой связи, поступление неналоговых доходов зависит от инициативности и находчивости органов местного самоуправления.

Одним из возможных путей увеличения от неналоговых источников может быть увеличение поступлений от имущества и земель, находящихся в муниципальной собственности и земель собственность на которые не разграничены.

Управление данными видами имущества осуществляется разными подразделениями исполнительной власти. Такая данность затрудняет администрирование денежных средств, в связи с рядом причин: не выработана единая система оценки объектов, учета арендаторов и взимания рентных платежей; отсутствие механизмов реального воздействия на неплательщиков.

Упорядочение организации администрирования данных доходов сопряжено с реорганизацией управленческого механизма и выработкой единых методических подходов к формированию рентных платежей. В расчет величины арендной платы следует закладывать величину стоимости объекта, оцененной в соответствии с федеральным стандартом и законом об оценочной деятельности. Кроме того, для расчета величины арендной платы необходимо закладывать регулирующий коэффициент. Повышающий коэффициент должен применятся для более доходного имущества — высокоплодородных земель; строений, находящихся в центре города и имеющие удобные подъезды и т. д. Для менее доходного имущества, например, передача целинных земель в пользование инвесторов на арендной основе — понижающий.

Кроме того, необходимо ускорить разграничение государственной собственности на земли собственность на которые не разграничена. Это позволит не только увеличить объем собственности муниципалитета и как следствие этого увеличить доходы бюджета.

С целью увеличения доходов бюджета необходимо усилить контроль за уплатой арендных платежей и ужесточить административную ответственность (см. таблицу 4).

Таблица 4

Объем недополученных арендных платежей в бюджет города Нижневартовска в 2010–2012 гг[5], в тыс. руб. [3]

По данным таблицы видно, что бюджет города ежегодно недополучает суммы арендных платежей, безусловно, в общем объеме доходов их доля не значительна. Однако для дотационного бюджета в условиях государственной политики повышения самостоятельности местных бюджетов, необходима максимальная мобилизация доходов.

Кроме того, считаю, что разграничение собственности на землю, инвентаризация земельных участков, упорядочение системы кадастров так же приведет к увеличению собственных доходов бюджета.

Также необходимо провести реструктуризацию муниципальной собственности в части муниципальных предприятий. Реализация данного пути лежит через отчуждение неэффективных предприятий при сохранении прибыльных активов.

В настоящее время наблюдается сокращение величины муниципальных унитарных предприятий через приватизацию, ликвидацию и укрупнение в форме присоединения убыточных муниципальных предприятий к более рентабельным. Данная тенденция прослеживается во многих муниципалитетах страны в связи с вступлением в силу Федеральных Законов № 178- ФЗ от 30 ноября 2001 года «О приватизации государственного имущества» и № 131- ФЗ от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (см. таблицу 5).

Таблица 5

Численность унитарных предприятий в городе Нижневартовске в 2009–2012[6] [3]

Реформирование процедуры управления МУПами должно производится целенаправленно и осуществляться посредством передачи части контрольных компетенций в области производственной деятельности именно отраслевым муниципальным исполнительным органам власти, а также в обязательном порядке с помощью введения системы краткосрочного планирования — бюджетирования. Внедрение системы бюджетов по основным расходным статьям муниципальных унитарных предприятий обеспечит эффективность контрольной деятельности [2].

Неналоговыми источниками доходов бюджетов третьего уровня бюджетной может стать и повышение эффективности использования муниципального недвижимого имущества. Например, передача в долгосрочную аренду земельных участков или объектов нежилого фонда с правом последующего выкупа, но данная процедура должна реализовываться на торгах. Договора аренды муниципального имущества следует ставить под особый контроль органов исполнительной власти, так как возможна последующая передача имущества в субаренду по завышенным расценкам и дальнейшее его использование по нецелевому назначению [2].

Одним из слабо используемых способов роста доходов муниципальных бюджетов является стимулирование инвестиционной активности, так как не сформировано действенных инструментов направленных на повышение инвестиционной привлекательности муниципалитетов. Однако общеизвестно, что инвестиции в производственные проекты, объекты социальной инфраструктуры обеспечивают рост не только неналоговых доходов бюджетов, но и налоговых, а также позволяют сгладить проблемы с занятостью населения. Внедрение инструментов инвестиционной привлекательности малых территорий должно осуществляться с учетом прогнозов развития на долгосрочную перспективу, так как отсутствие перспектив не создаст фундамента для эффективной реализации инвестиционных проектов.

Повышение инвестиционной привлекательности муниципальных образований следует одновременно осуществлять в нескольких направлениях, каждое из которых предполагает применение особых методов и инструментов.

Общераспространенными в теории и практики государственной и муниципальной инвестиционной политики способами улучшения инвестиционного климата являются:

1)        внедрение механизмов наилучшего благоприятствования в инвестиционной среде, достигаемое за счет большей доступности в получении бюджетных кредитов, муниципальных гарантий и налоговых льгот;

2)        привлечение органов местного самоуправления к реализации востребованных инвестиционных проектов за счет использования бюджетных источников финансирования инвестиций и размещения муниципальных займов;

3)        участие в инвестиционных программах субъектов предпринимательства путем использования муниципально-частного партнерства и элементов самообложения юридических и физических лиц. [2].

Таким образом, наполнение бюджетов муниципалитетов доходными источниками — это актуальная и сложная проблема, требующая разрешения не только на местном уровне, но и участия субфедереальных органов власти. Ограниченность доходов местных бюджетов связанная с нормами Бюджетного кодекса РФ, но данная ситуация в большей степени затрагивает налоговые доходы. В формировании неналоговых доходов органы местного самоуправления обладают большими полномочиями, что позволяем им повысить эффективность и собираемость доходов от использования муниципальной земли и объектов недвижимости.

Литература:

1.                  Бюджетный кодекс Российской Федерации. [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru (дата обращения 12.01.2014 г.)

2.       Куцури Г. Н. Управление неналоговыми доходами муниципальных образований. [Электронный ресурс]. URL: http://www.uecs.ru/uecs-38–382012/item/1017–2012–02–09–10–43–43 (дата обращения 12.02.2014 г.)

3.       Официальный сайт администрации и Думы Нижневартовска. [Электронный ресурс]. URL: http://www.n — vartovsk.ru (дата обращения: 15.03.2014).