Территориальная схема обращения с отходами является стратегическим региональным документом по развитию системы обращения с отходами на территории региона в долгосрочной перспективе. Надлежащее заполнение территориальной схемы обращения с отходами и ее практическое осуществление является одним из инструментов реализации конституционного права на благоприятную окружающую среду на территории субъекта РФ.
Проблематика территориальных схем неоднократно отмечалась в федеральных и региональных документах, например, в Обзоре судебной практики по делам, связанным с обращением с твердыми коммунальными отходами (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 13 декабря 2023 г.) отмечены проблемы наполняемости территориальных схем, связанные с неправомерным включением или исключением объектов по обработке, обезвреживанию, утилизации, размещению ТКО в территориальную схему. Подтверждающие положения содержатся в п. 38 и п. 39 Обзора [5].
Региональная проблематика территориальной схемы обращения с отходами, в том числе с твердо-коммунальными, Новосибирской области (далее Территориальная схема НСО) утвержденной Постановлением Правительства Новосибирской области от 26.09.2016 № 292-п (в ред. Постановления Правительства Новосибирской области 06.11.2024 № 504-п) отображена в отчете аудита Контрольно-счетной палаты Новосибирской области. Результат аудита выявил следующие проблемы [7]:
— несоответствия в территориальной схеме в части объема образования отходов и фактических объемов образования отходов. По отдельным районам отклонения составляют от 40,3 % до 120,6 %;
— нестыковка балансов отходов в территориальной схеме. Отсутствует информация о движении 173,5 тыс.т. остатков отходов после обработки;
— длительный период актуализации территориальной схемы до 9 месяцев.
Для углубленного понимания проблематики Территориальной схемы НСО, оценки степени ее проработанности и учета основных обязательных требований, проведен правовой анализ на соответствие данного документа ключевым нормам действующего законодательства в сфере обращения с отходами. Результат анализа представлен в таблице 1.
Таблица 1
Анализ Территориальной схемы НСО на соответствие нормативно-правовым актам в сфере обращения с отходами
|
Ссылка на НПА с требованиями к территориальной схеме |
Отображение в Территориальной схеме Новосибирской области [6] |
|
п. 2 ст. 3 N 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» [1] — Приоритеты государственной политики в сфере обращения с отходами |
Закреплены в IV разделе в виде основных направлений развития сферы обращения с отходами в области. Упущен приоритет по предотвращению образования отходов. |
|
п. 3 ст. 13.3 N 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» [1] — Обязательные требования к содержанию тер. схемы |
В содержании отображены основные требования, указанные п. 3 ст. 13.3 Закона об отходах. Отсутствуют данные о показателях эффективности объектов обработки, обезвреживания, утилизации, захоронения ТКО, обеспечивающих достижение таких целевых показателей (с разбивкой по годам), а также перечень труднодоступных территорий и данные о перегрузочных станциях. Вместо перегрузочных станций применяются площадки временного накопления |
|
п. 5 Указа Президента РФ от 7 мая 2024 г. N 309 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года и на перспективу до 2036 года» [2] - Целевые показатели и задачи национальной цели «Экологическое благополучие» |
В целевых показателях территориальной схемы отображены национальные цели, установленные пп. «а» п. 5 Указа, но показатель «доля населения, охваченная вывозом ТКО» остается на уровне 97,5 % до 2030, что приводит к невыполнению показателя по 100 % сортировке образуемых ТКО. Также отсутствуют прогнозные данные по образованию отходов в тоннах с разбивкой по годам (до 2030г.) и сведения о перспективных объектах утилизации, обеспечивающих реализацию национальных целей |
|
Постановление Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. N 326 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Охрана окружающей среды» [4] |
В Территориальной схеме не содержится сведений о строительстве на территории области экотехнопарка, который должен быть одним из 8 объектов в стране для реализации Государственной программы. |
|
Постановление Правительства РФ от 6.06.2024 г. N 775 «О территориальных схемах обращения с отходами производства и потребления» [3] п. 5 — Требования к перечню основных разделов тер. схемы п. 6–12 Содержание разделов тер. схемы |
Основные разделы присутствуют, но названия не соответствуют указанным в пп. «а» и «в» п. 5 Постановления. В целевых показателях отсутствует показатель по извлечению из ТКО вторичных ресурсов с разбивкой по годам (п. 6 Постановления). Отсутствуют данные о расчетных величинах образования, обработки, утилизации и (или) обезвреживания, размещения ТКО на текущий год и по годам на весь период действия тер. схемы (п. 7 Постановления). Отсутствуют сведения о перегрузочных станциях и о плановых значениях объектов обработки, показатели утилизации: показатель эффективности производства искусственных грунтов, показатель реализации вторичных ресурсов (п. 8 Постановления). Не обозначены значения плановых показателей эффективности проектируемых и строящихся объектов, обеспечивающих достижение целевых показателей. Нет разделения проектируемых и строящихся объектов (п. 9 Постановления). В схеме потоков отходов отсутствуют: начальные точки маршрута, как наименования муниципальных образований (за начальные точки обозначены муниципальные районы); расчетная протяженность маршрутов в км; расчетная масса транспортируемых ТКО в тыс. тонн; расчетная работа по транспортированию ТКО в тыс. тонн (п. 10 Постановления). В электронной модели тер. схемы отсутствуют: расчетная масса и объем по каждой категории отходообразователей, расчетный коэффициент плотности ТКО кг на куб м., количество контейнеров (бункеров), планируемых к приобретению региональным оператором, потребность в организации новых мест (площадок) накопления (п. 12 Постановления). |
Проведенный правовой анализ показал ряд несоответствий Территориальной схемы НСО основным федеральным нормативно-правовым актам в сфере обращения с отходами. Основные несоответствия проявляются в отсутствии или недостаточности обозначенным требованиям показателей экономической эффективности территориальной схемы, например, показатели эффективности существующих и будущих объектов сферы обращения с отходами, прогнозные данные об образовании отходов в тоннах на весь период действия территориальной схемы, показатели по извлечению и использованию вторичных ресурсов в процессе обработки ТКО и др.
Также в Территориальной схеме НСО отсутствуют подробные сведения об имеющихся в области труднодоступных территориях, указаны только их общее количество — 199 населенных пунктов, но не указано, как оттуда будут вывозиться отходы. Нет детализации о количестве образуемых отходов от каждой группы отходообразователей, подробных описаний маршрутов движения отходов с указанием расстояний в км, перечня построенных и планируемых к строительству объектов утилизации отходов и др.
Данные несоответствия основным правовым нормам превращают Территориальную схему НСО, из документа регламентирующего экономическое развитие системы обращения с отходами на территории Новосибирской области в формальный документ без практического ориентирования. Действие, которого влечет за собой следующие риски:
— невыполнение федеральных целевых показателей в сфере обращения с отходами на территории Новосибирской области;
— отсутствие финансирования на реализацию запланированных мероприятий и реализацию проектов по созданию инфраструктуры по обращению с отходами в регионе;
— ухудшение экологической и санитарно-эпидемиологической обстановки в области из-за отсутствия налаженной цикличной системы обращения с ТКО;
— отсутствие прозрачности в отрасли из-за отсутствия расчетных и реальных экономических показателей, позволяющих контролировать деятельность регионального оператора и иных операторов в сфере обращения с отходами.
Первые три риска, существующие в последней редакции территориальной схемы, также были выделены при проведении SWOT-анализа территориальной схемы Новосибирской области в редакции от 24.05.2021. Данный анализ был проведен в рамках исследовательской работы в 2022г. Помимо актуальных рисков в современной редакции остаются актуальные выделенные при анализе некоторые слабые стороны территориальной схемы, например, ориентация конечного развития отрасли на захоронение и отсутствие приоритета в использовании наилучших доступных технологий [8].
В действующей редакции это закреплено при реализации комбинированной схемы [6] в виде строительства большинства комплексных полигонов с участками размещения отходов и объектами обработки (мобильными сортировочными линиями), без строительства участков/объектов утилизации и обезвреживания отходов, а также развитии системы раздельного накопления только в виде установки дополнительных баков, без активного развития дальнейшей инфраструктуры по использованию этих раздельно-собранных отходов.
Таким образом, правовой и сравнительный анализ Территориальной схемы НСО показал необходимость переориентирования подходов по развитию сферы обращения с отходами в регионе в соответствии с требованиями федерального законодательства. Выявленные проблемы могут послужить ориентирами для совершенствования, как отдельно территориальной схемы, так и в целом региональной правовой системы в сфере обращения с отходами на территории Новосибирской области.
Литература:
- Российская Федерация. Законы. Об отходах производства и потребления: Федеральный закон № 89-ФЗ: [принят Государственной Думой 22 мая 1998 года: одобрен Советом Федерации 10 июня 1988 года] (последняя редакция). — СПС «ГАРАНТ». — Текст электронный;
- Российская Федерация. Указы Президента РФ. О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года и на перспективу до 2036 года: Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2024 № 309. — СПС «ГАРАНТ». — Текст электронный;
- Российская Федерация. Постановления Правительства РФ. О территориальных схемах обращения с отходами производства и потребления: Постановление Правительства Российской Федерации от 06.06.2024 г. N 775. — СПС «ГАРАНТ». — Текст электронный;
- Российская Федерация. Постановления Правительства РФ. Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Охрана окружающей среды»: Постановление Правительства Российской Федерации от 15.04.2014 г. N 326. — СПС «ГАРАНТ». — Текст электронный;
- Российская Федерация. Судебная практика ВС РФ. Обзор судебной практики по делам, связанным с обращением с твердыми коммунальными отходами: Президиум Верховного Суда РФ от 13.12.2023. — СПС «ГАРАНТ». — Текст электронный;
- Российская Федерация. Постановления Правительства Новосибирской области. Территориальная схема обращения с отходами, в том числе с твердо-коммунальными, Новосибирской области: Постановление Правительства Новосибирской области от 26.09.2016 № 292-п (в ред. Постановления Правительства Новосибирской области 06.11.2024 № 504-п). — Текст: электронный // Министерство жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Новосибирской области: [сайт]. — URL: https://mjkh.nso.ru/page/7199 (дата обращения 15.02.2026);
- КСП Новосибирской области проанализировала меры, направленные на создание устойчивой системы обращения с твердыми коммунальными отходами и формированию экономики замкнутого цикла. — Текст: электронный // Контрольно-счетная палата Новосибирской области [сайт]. — URL: https://ksp.nso.ru/news/1683 (дата обращения 10.02.2026);
- Цускман Е. И., Конев Н. А. Территориальная схема по обращению с отходами Новосибирской области: SWOT-анализ / Е. И. Цускман, Н. А. Конев. — Текст: непосредственный // Научные записки НГУЭУ. — 2022. — № 3. — С. 31–33.
