Правовые проблемы размещения отходов



Одним из важнейших конституционных прав человека является закрепленное в ст. 42 Конституции РФ право каждого гражданина на благоприятную окружающую среду, от эффективной реализации которого зависит качество жизни и здоровье населения страны, а также экономическая ситуация в государстве [1]. Для создания гарантий соблюдения указанного права необходима тщательно продуманная государственная политика в сфере экологии и охраны окружающей среды, а также использования природных ресурсов, и одной из составляющих частей этой политики является создание качественного нормативно-правового регулирования деятельности, связанной с использованием природных ресурсов.

Как отмечает М. В. Пономарев, сейчас весьма актуально стоит вопрос, связанный с утилизацией и переработкой отходов, а также их запуском во вторничный оборот [2, с.3]. М. Г. Гимбатов и И. В. Орловская также подчеркивают важность решения проблемы обращения с отходами производства, продиктованную развитием сельского хозяйства и промышленности, а также указывают на необходимость контроля и регулирования борьбы с несанкционированными свалками [3, с.91].

Сейчас основным нормативно-правовым актом, регламентирующим вопросы обращения с отходами, является Федеральный закон от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (далее — Федеральный закон), где содержатся определения таких ключевых понятий, как отходы производства и потребления, обращение с ними, хранение и размещение отходов, их захоронение, утилизация, обезвреживание и т. д. [4] Следует согласиться с Н. Г. Курамшиной, Г. С. Носовой и Н. В. Кострюковой, отмечающими, что в качестве одного из объектов захоронения отходов Федеральный закон называет подземное сооружение, однако легальное определение данного понятия в российском законодательстве отсутствует, что может создать затруднения на практике [5, с.235]. Авторы также указывают, что в соответствии с положением ч. 2 ст.51 Федерального закона установлен запрет на сброс отходов в недра, водные объекты, а также на почву, в то время как само понятие «сброс отходов» в этом нормативном акте не определяется, соответственно, остается неясным, что понимать под таким сбросом.

Еще одной проблемой нормативного регулирования размещения отходов следует назвать несоответствие ряда положений законодательства в области экологии и правовых актов, содержащих нормы о санитарной безопасности. Мы уже указывали, что в ст. 1 Федерального закона содержится определение объекта размещения отходов, а также приведен их открытый перечень (полигон, шламовый амбар, хвостохранилище и т. д.). В то же время, в соответствии с приказом Минприроды РФ от 25.02.2010 г. № 49, которым утверждены Правила инвентаризации объектов размещения отходов, установлен закрытый перечень таких объектов и их кодов, необходимых для машинной обработки: в частности, объектами размещения отходов согласно Правилам являются полигоны для захоронения твердых коммунальных и промышленных отходов [6]. В действующем СанПиН 2.1.3684–21 говорится о требованиях к устройству и содержанию полигонов для твердых коммунальных отходов [7], а в СНиП 2.01.28–85 — о полигонах по обезвреживанию токсичных промышленных отходов [8]. В то же время, в Федеральном законе, как и в других нормативных актах, не содержится определения понятия промышленных отходов, а есть лишь трактовка твердых коммунальных отходов.

При анализе содержания государственного реестра размещения отходов в Нижегородской области можно увидеть, что на территории данного региона действуют полигоны захоронения твердых коммунальных отходов, полигоны промышленных отходов, полигоны твердых бытовых отходов и ряд иных объектов размещения отходов [9]. Как видно, не все объекты, исходя из их названия, подпадают под действие вышеуказанных СанПиН и СНиП, поэтому на данный момент остается открытым вопрос о том, должен ли полигон твердых бытовых отходов соответствовать гигиеническим требованиям, установленным СанПиН 2.1.7.1038–01.2.1.7, а также быть спроектирован согласно положениям СНиП 2.01.28–85.

Еще одним законодательным упущением является то, что в Федеральном законе говорится об отходах производства и потребления, в то время как санитарные правила и нормы указывают в основном на бытовые и промышленные отходы. Несмотря на наличие возможности проведения параллелей между указанными понятиями, целесообразнее было бы использование единых терминов во всех законодательных актах, касающихся обращения со отходами.

Ю. Э. Ким и В. А. Синицина правовой проблемой, связанной с размещением отходов, называют также противоречивость регионального законодательства в части установления целевых показателей проведения так называемой «мусорной реформы», начавшейся в 2019 году и связанной с внесением в Федеральный закон ряда изменений, касающихся организации обращения с твердыми коммунальными отходами, что повлекло также необходимость принятия нормативных актов субъектами РФ. Авторы считают, что субъектам РФ трудно определить точные данные, которых необходимо достигнуть в результате проводимых мероприятий, приводя в пример расхождение значений целевых показателей обращения с отходами производства и потребления в территориальной схеме Свердловской области и в государственной программе в сфере на территории Свердловской области, принятой на период 2019–2030 гг. [10, с.557–558]

Проведенный нами анализ целевых показателей, обозначенных в Региональной программе в области обращения с отходами на территории Нижегородской области на период 2019–2024 годов, показывает, что доля твердых коммунальных отходов, направленных на утилизацию, в общем объеме образованных твердых коммунальных отходов, должна составлять 35,5 %, а доля твердых коммунальных отходов, направленных на обработку в общем объеме образованных твердых коммунальных отходов — 60 % [11]. В то же время, в территориальной схеме обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами, на территории Нижегородской области, утвержденной постановлением Правительства Нижегородской области от 18.11.2019 № 843, какие-либо численные показатели и вовсе отсутствуют, хотя данный документ, исходя из его содержания, направлен на реализацию норм Федерального закона [12].

Ю. Э. Ким и В. А. Синицина также обращают внимание на необходимость качественного нормативно-правового обеспечения вопросов раздельного накопления отходов, в том числе, на региональном уровне, путем регламентации порядка взаимодействия регионального оператора с государственными и муниципальными органами. Данную проблему М. В. Пономарев в диссертационном исследовании обоснованно называет одной из главных причин отставания нашего государства от международного сообщества в реализации и процессов обработки и дальнейшей утилизации отходов [2, с.3].

В целом перечень проблем правового регулирования вопросов размещения отходов весьма широк. Можно выделить такую проблему, как отсутствие законодательного определения понятия объекта утилизации отходов, а также требований к его проектированию, строительству, вводу в эксплуатацию и размещению, что создает правовую неопределенность при выборе земельного участка, где будет размещен такой объект. В законодательстве требуется также закрепить определение экотехнопарка то есть комплекса зданий, сооружений, технологического и лабораторного оборудования, предназначенного для обработки, утилизации и обезвреживания отходов, их последующей переработки и запуска в производство на основании достижений науки и техники. Еще одним серьезным, на наш взгляд, упущением законодателя, является отсутствие для производителей и импортеров продукции или упаковки из вторично используемых материалов льгот по уплате экологического сбора, хотя такие льготы могли бы оказать значительный стимулирующий эффект на указанных лиц.

В заключение отметим, что в правовом регулировании вопросов размещения отходов существует достаточно много проблем и противоречий, которые в основном связаны с рассогласованностью положений разных нормативных актов в части закрепления видов отходов и объектов их размещения. Кроме этого, на региональном уровне имеются сложности с определением и нормативным установлением целевых показателей реформы в области обращения отходов, а также с организацией раздельного накопления отходов. Внимания заслуживает также наличие ряда понятий, определения которых отсутствуют в нормативно-правовых актах, однако имеют большое значение в практике обращения с отходами. Решение всех выявленных проблем позволит повысить эффективность экологической политики государства, что способно минимизировать вред, причиняемый здоровью человека и окружающей среде, а также вовлечь максимальное число отходов в хозяйственный оборот.

Литература:

1. Российская Федерация. Конституция (1993). Конституция Российской Федерации [Текст]: Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. / Российская Федерация. Конституция (1993) // Собрание законодательства РФ. — 2009. — № 4. — Ст. 445.
2. Пономарев, М. В. Правовое регулирование охраны окружающей среды при обращении с отходами производства и потребления: специальность 12.00.06 «Земельное право; природоресурсное право; экологическое право; аграрное право»: автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук / Пономарев Михаил Вячеславович; Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. — Москва, 2019. — 33 с.
3. Гимбатов М. Г., Орловская И. В. Проблемы правового регулирования функционирования объектов размещения отходов / М. Г. Гимбатов, И. В. Орловская — Текст: непосредственный // Вестник Костромского государственного технологического университета. Государство и право: вопросы теории и практики (серия «Юридические науки»). — № 1(4). — 2014. — С. 91–94.
4. Российская Федерация. Законы. Об отходах производства и потребления [Текст]: федеральный закон от 24.06.1998 № 89-ФЗ: [принят Государственной думой 22 мая 1998 года: одобрен Советом Федерации 10 июня 1998 года] // Собрание законодательства РФ. — № 26. — 1998. — Ст. 3009.
5. Курамшина, Н. Г. Проблемы правовой трактовки в сфере размещения отходов в РФ / Н. Г. Курамшина, Г. С. Носова, Н. В. Кострюкова. — Текст: непосредственный // Молодой ученый. — 2020. — № 4 (294). — С. 234–236.
6. Российская Федерация. Министерство природных ресурсов и экологии. Об утверждении Правил инвентаризации объектов размещения отходов [Текст]: приказ Минприроды РФ от 25.02.2010 № 49// Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. — № 26. — 28.06.2010.
7. Российская Федерация. Главный государственный санитарный врач. Об утверждении санитарных правил и норм СанПиН 2.1.3684–21 [Текст]: постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 28.01.2021 № 3. Документ опубликован не был. Доступ из справ.-прав. системы «КонсультантПлюс».
8. Российская Федерация. Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства. Об утверждении СП 127.13330.2017 «СНиП 2.01.28–85 Полигоны по обезвреживанию и захоронению токсичных промышленных отходов. Основные положения по проектированию» [Текст]: приказ Минстроя России от 14.11.2017 № 1533/пр// Информационный бюллетень о нормативной, методической и типовой проектной документации. — № 4. — 2018.
9. Государственный реестр объектов размещения отходов. Нижегородская область [сайт] Умная экология. — URL: https://clevereco.ru/groro/nizhegorodskaja-oblast?CODE=nizhegorodskaja-oblast (дата обращения: 29.04.2022).
10. Киль Ю. Э., Синицына В. А. «Мусорная реформа» в Российской Федерации: правовое регулирование и проблемы реализации / Ю. Э. Киль, В. А. Синицина — Текст: непосредственный // Вопросы российской юстиции. 2019. — № 4. — С.544–567. — URL: https://cyberleninka.ru/article/n/musornaya-reforma-v-rossiyskoy-federatsii-pravovoe-regulirovanie-i-problemy-realizatsii (дата обращения: 29.04.2022).
11. Нижегородская область. Правительство. Об утверждении Региональной программы в области обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами, на территории Нижегородской области на период 2019–2024 годов [Текст]: постановление Правительства Нижегородской области от 17.07.2019 № 446// Официальный интернет-портал правовой информации www.pravo.gov.ru. — 17.07.2019.
12. Нижегородская область. Правительство. Об утверждении территориальной схемы обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами, на территории Нижегородской области [Текст]: постановление Правительства Нижегородской области от 18.11.2019 № 843// Официальный интернет-портал правовой информации pravo.gov.ru. — 25.11.2019.