В зарубежной доктрине наиболее распространенным является деление деликтоспособности и ответственности юридических лиц, в том числе юридических лиц публичного права, на три вида: гражданскую, уголовную, административную.
Гражданская деликтоспособность юридических лиц публичного права означает их способность нести гражданско-правовую ответственность. Гражданская ответственность являет собой субъективную обязанность возместить причиненный вред или предоставить иную справедливую компенсацию с целью восстановления имущественной сферы потерпевшего, а также возможно более полной компенсации его неимущественных потерь. Она может устанавливаться нормами как частного, так и публичного права. Так, в ст. 37 Конституции Бразилии 1988 г. провозглашается, что юридические лица публичного права отвечают за вред, который их агенты в этом качестве причинили третьим лицам, обладая при этом правом на регрессный иск к причинителю вреда в случае его вины или обмана. Ст. 43 ГК Бразилии 2002 г. конкретизирует эту конституционную норму, устанавливая, что юридические лица внутреннего публичного права несут гражданскую ответственность за акты своих агентов, которые в этом качестве причинят вред третьим лицам, сохраняя за собой право на регрессный иск к причинителям вреда при наличии со стороны этих лиц вины или обмана (dolo). Очевидно, что и Конституция, и ГК предусматривают два вида отношений гражданской ответственности в этом случае: 1) ответственность Союза, штатов, федеральных округов, муниципалитетов, центральной и децентрализованной администрации при предоставлении публичных услуг перед лицом, которому причиняется вред; 2) ответственность причинителя вреда перед соответствующим юридическим лицом публичного права.
В зарубежной литературе, как правило, выделяется два вида гражданской ответственности юридических лиц публичного права: договорная, возникающая из неисполнения договора, и вне договорная. Наступление договорной ответственности предполагает наличие двух основных требований: а) чтобы обязательство было возложено на юридическое лицо и б) чтобы лицо, заключающее договор действовало в пределах предоставленных ему полномочий. Внедоговорная ответственность рассматривается как ответственность за вред, причиненный действиями государства и других юридических лиц публичного права, осуществляемыми органом или лицом, выражающим их волю. Так, мексиканский Федеральный закон об имущественной ответственности государства 2004 г. [1] в ст. 1 устанавливает, что внедоговорная ответственность за вред, причиненный частным лицам, является объективной и прямой, т. е. не зависит от вины федеральных публичных организаций (entes), являющихся юридическими лицами [2]. Хотя Закон называется об имущественной ответственности государства к его субъектам относятся именно «публичные организации» (entes publicos), под которыми для целей данного Закона понимаются законодательная, судебная и исполнительная власть, автономные учреждения, созданные в соответствии с Конституцией, организации и учреждения федеральной публичной администрации, генеральная прокуратура, федеральные административные трибуналы и другие организации публичного характера. Другим мексиканским Законом об имущественной ответственности федерального округа 2008 г. [3], который в преамбуле декларируется как закон «публичного порядка и общего интереса», в качестве субъектов ответственности рассматриваются правительство Федерального округа, учреждения и организации, политико-
административные органы и автономные органы. В этом Законе, как и в федеральном, устанавливается, что имущественная ответственность предусматривается за вред, причиненный неправомерной (irregular) административной деятельностью. Под этой деятельностью понимаются (ст. 3 Закона об имущественной ответственности Федерального округа) такие действия, которые причиняют вред имуществу и правам частных лиц в тех случаях, когда они являются следствием функционирования публичной службы, которая не исполняет установленные стандарты деятельности, и существует причинно-следственная связь между причиненным вредом и этими действиями, вменяемыми публичным организациям.
Между тем следует отметить, что в зарубежных странах не существует единого подхода к вопросу об отраслевой природе имущественной ответственности государства. В весьма значительном числе стран эта ответственность относится не к гражданско-правовой, а к административной ответственности. Так, в Испании гражданской считается ответственность государства и публичных образований, которая возникает в связи с преступлениями, совершенными их публичными служащими и агентами при исполнении публичных функций и прерогатив. Этот вид вторичной (субсидиарной) гражданской ответственности устанавливается ст. 121 Уголовного Кодекса Испании, которая определяет, что «государство, автономная область, провинция, остров, муниципалитет и другие публичные образования» отвечают субсидиарно за вред, причиненный лицами, совершившими с прямым или косвенным умыслом при исполнении своих служебных властных полномочий преступления, прямо связанные с функционированием публичных служб [4].
Этот вид гражданской ответственности в испанской доктрине характеризуется именно как вторичный, субсидиарный, однако требование о возмещении вреда должно выставляться непосредственно к указанным в ст. 121 УК публичным образованиям.
Вместе с тем в качестве административной ответственности в испанском праве рассматривается имущественная ответственность публичной администрации перед частными лицами за вред, причиненный им административными действиями, не носящими характер преступлений. Так, Регламент организации, функционирования и юридического режима местных образований, утвержденный Королевским декретом 2568/1968 от 28 ноября [5], устанавливает, что местные образования непосредственно отвечают за вред, причиненный имуществу и правам частных лиц в результате предоставления публичных услуг, или за действия их властей, служащих и агентов, в порядке, установленном общим законодательством об административной ответственности. К этому общему законодательству относится законодательство об имущественной ответственности государства перед частными лицами. В числе наиболее значимых законов в этой области в испанской литературе называют Закон 30/1992 от 26 ноября «О юридическом режиме публичных администраций и общей административной процедуре» [6].
В ст. 139–143 этого Закона устанавливаются принципы и процедуры имущественной ответственности публичной администрации, имеющей статус юридического лица и действующей как власть. В данном случае на первое место выдвигается именно характер отношений (публично-властные), в которых причиняется вред, а не характер вреда (имущественный). В статье 141 данного Закона определяется порядок исчисления возмещения частным лицам вреда, причиненного в процессе реализации властных полномочий. При этом в ст. 144 «Частноправовая ответственность» устанавливается, что при участии в частноправовых отношениях публичная администрация отвечает непосредственно за вред, причиненный ее служащими при осуществлении публичной службы, действия которых рассматриваются как действия самой публичной администрации. В этом случае вопросы ответственности публичной администрации регулируются нормами гражданского законодательства, в частности, ст. 1.902, 1.903 и другими статьями Гражданского Кодекса Испании.
Собственно говоря, по этому же пути пошел эстонский законодатель в Законе об ответственности государства 2001 г [7]. Согласно ст. 1 данный Закон устанавливает основания, порядок защиты и восстановления прав, нарушенных при осуществлении полномочий публичной власти и выполнения иных публичных обязанностей, а также основания и порядок возмещения причиненного ущерба (ответственность государства). Он не регулирует восстановление прав и возмещение ущерба в сфере частноправовых отношений. Согласно ч. 3 ст. 1 данного Закона причинение ущерба в сфере частноправовых отношений — это причинение ущерба представителем публичной власти: 1) при нарушении обязанностей, вытекающих из обязательственных правоотношений, в том числе при оказании в частноправовой форме транспортных, медицинских или иных услуг; 2) при нарушении своих обязанностей в качестве собственника недвижимой вещи, дороги, водоема или иной вещи, за исключением обязанностей, предусмотренных статьей 45 Закона о дорожном движении; 3) при участии в дорожном движении, пользовании опасным оборудованием или владении опасным веществом без использования специальных прав представителя публичной власти; 4) в иных действиях в частноправовой форме.
Согласно ст. 2, на основании этого Закона лицо может требовать от государства, единицы местного самоуправления, иного публично-правового юридического лица или иного лица, выполняющего публичные обязанности на публично-правовой основе без подчиненности (от представителя публичной власти): 1) признания недействительным административного акта; 2) прекращения продолжаемого действия; 3) отказа от издания административного акта или совершения действия; 4) издания административного акта или совершения действия; 5) возмещения причиненного ущерба; 6) возврата вещей или денежных средств, безосновательно полученных в публично-правовых отношениях.
Анализ данного Закона показывает, что он вполне может рассматриваться как закон об административной ответственности государства и других юридических лиц публичного права. Однако в данном случае речь идет о правовосстановительной административной ответственности, а не административно-наказательной, репрессивной, к которой до сих пор по сути дела сводится вся административная ответственность в отечественном административном праве.
Итак, разграничение административной ответственности на правовосстановительную и наказательную — это требование, соответствующее современному правовому государству. Как уже отмечалось, гражданская ответственность подразделяется на два основных вида: договорную и внедоговорную. Внедоговорная, в свою очередь, может быть двух видов: прямая, связанная с собственными действиями, и косвенная, вызываемая действиями лиц, которыми руководит или которых «патронирует» ответственное лицо. Этот институт известен и административному праву многих зарубежных стран, которое независимо от гражданского права утверждает принцип имущественной ответственности государства за вред, причиненный частным лицам. Этот принцип рассматривается в качестве одного из фундаментальных положений современного административного права, поскольку для подчинения публичной власти закону явно недостаточно уже судебного контроля за законностью ее актов, ни парламентского либо административного контроля. Необходимо также, чтобы она возмещала вред, причиненный частным лицам ее публичными служащими. В этом контексте имущественная ответственность государства рассматривается как разновидность правовосстановительной административной ответственности.
Административно-наказательная ответственность связана с реализацией публичной администрацией наказательных санкций в отношении частных лиц и состоит в лишении их какого-либо права или блага, в претерпевании ими каких-либо неблагоприятных последствий за неисполнение установленных запретов и нарушение административных норм. Эта область административного права во многих зарубежных странах называется административно-наказательным или административно-деликтным правом. При этом все эти страны можно подразделить на два вида: а) страны, где административные правонарушения и административные санкции (наказания) включены в Уголовные кодексы (Code Penal, Codigo Penal) — Венесуэла, Гватемала, Гондурас, Коста-Рика, Парагвай, Уругвай, Чили и др.; б) страны, где данные правонарушения и санкции за них изъяты из уголовных кодексов и включены в специальные законы — Аргентина, Бразилия, Боливия, Германия, Мексика и другие, к числу которых относится Россия [8].
В этом контексте административно-наказательная ответственность юридических лиц состоит в наложении на них, как правило, денежных штрафов или других санкций, за неисполнение административно-правовых запретов. Привлечение юридических лиц к административной ответственности возможно в самых различных сферах (при налогообложении, в области таможенных правоотношений, за совершение экологических правонарушений и т. д.). Следует отметить, что в зарубежном праве в отношении юридических лиц публичного права не допускается применение некоторых административных санкций, в частности, таких как прекращение деятельности, запрет осуществлять некоторые виды деятельности и т. д.
Литература:
1. Ley Federal de responsabilidad patrimonial del Estado. Diario oficial de Federation. 31.12.2004.
2. Ley de responsabildad patrimonial del Distrito Federal. Gaceta Oficial del Distrito Federal. 21.10.2008.
3. Закон об имущественной ответственности штата Джалиско и его муниципалитетов 2003 г. // Ley de responsabilidad patrimonial de Estado de Jalisco у sus municipos / Periodico Oficial del Estado de Jalisco. 11.09.2003.
4. Martinez Novellas М. La responsabilidad civil, penal у administrative de las autoridades у funccionarios.Madrid. 2002. P. 5.
5. Real Decreto 2568/1968, de 28 de novembro. www.derecho.com/l/.../informacion-oublica-beraondo-09–07–2008/
6. Ley 30/1992 de 26 de noviembre, de Rejimen Juridico de las Administraciones Publicas у del Procedimiento Administrative Comun / Boletin Oficial del Estado. N 285, de 27 de noviembre
7. Закон об ответственности государства. (ПАЭ, 2001, 41, 260; 2003,17, 86; RT I, 2002, 62, 377). http://www.infolex.ee/zakony-estonskoj-respubliki/
8. Ястребов О. А. Юридическое лицо публичного права: вопросы теории: Монография// О. А. Ястребов. — М.: Наука, 2010. — 305 с.
