Государственный земельный надзор (ГЗН) является основой для обеспечения рационального использования и охраны земель как важнейшего природного ресурса, основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, и объекта недвижимости. Эффективность системы управления земельными ресурсами во многом определяется качеством и последовательностью правового регулирования надзорной деятельности. Эволюция правового регулирования ГЗН в Российской Федерации отражает общественно-экономические преобразования, смену парадигм земельных отношений и стремление государства к повышению эффективности и снижению административного давления на субъектов хозяйствования.

Правовое регулирование контроля и надзора за использованием и охраной земель имеет исторические корни. Однако современный этап развития, по мнению К. Х. Ибрагимова и Ф. К. Ибрагимовой, начинается с момента формирования новых земельных отношений в постсоветский период [5]. В целом, можно выделить следующие этапы эволюции правового регулирования ГЗН, которые заложили основу для развития земельного и административного законодательства.

1. Этап становления (начало 1990-х — начало 2000-х гг.). После распада СССР и принятия в 1991 году Закона РСФСР «О плате за землю» от 11.10.1991 N 1738–1 и последующих актов началось формирование частной собственности на землю и рыночных земельных отношений. На этом этапе правовое регулирование земельного контроля было разрозненным и базировалось на актах, принятых еще в советское время, и новых положениях о земельной реформе. В этот период активно использовался термин «государственный земельный контроль» (ГЗК), который по своей сути был близок к надзору. Правовые основы ГЗК определялись Земельным кодексом РСФСР (утв. ВС РСФСР 25.04.1991 N 1103–1) (ред. от 24.12.1993), Законом РФ «О государственном земельном кадастре» от 02.01.2000 N 28-ФЗ и иными нормативными актами [5].
2. Этап систематизации и кодификации (2001–2014 гг.). Принятие нового Земельного кодекса Российской Федерации (ЗК РФ) от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ (ред. от 31.07.2025) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.09.2025) стало поворотным моментом. ЗК РФ закрепил основные принципы земельного законодательства и установил правовую основу для осуществления государственного земельного контроля (ст. 71). Этот период характеризуется уточнением полномочий, появлением подзаконных актов, регламентирующих порядок проведения проверок и взаимодействие органов ГЗК. О. А. Устюгова и В. Д. Вещев отмечают, что именно с этого времени начинается систематизация правового регулирования земельных отношений в целом [1]. Однако, как указывают С. Ю. Королёв, система контроля на данном этапе характеризовалась высокой степенью административного давления и излишней бюрократизацией [6].
3. Этап перехода от контроля к надзору и реформирование (2015–2021 гг.). Изменением в правовом регулировании стало принятие Федерального закона от 3 июля 2016 г. № 354-ФЗ, который внес изменения в ЗК РФ, заменив термин «государственный земельный контроль» на «государственный земельный надзор», а также введя «муниципальный земельный контроль» [3, 10]. Данное изменение носило не только терминологический, но и, по мнению С. Ю. Королёва, концептуальный характер, приближая деятельность к общепринятым стандартам контрольно-надзорной деятельности [7].

Правовое регулирование ГЗН в данный период основывалось на Земельном кодексе РФ (ст. 71) и Федеральном законе от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

Надзорная деятельность постепенно начала переходить к риск-ориентированному подходу, что нашло свое отражение в ряде подзаконных актов [4].

4. Современный этап — риск-ориентированный подход и профилактика (с 2021 г. по настоящее время). Начало современного этапа ознаменовано вступлением в силу Федерального закона от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации», который коренным образом изменил подходы к контрольно-надзорной деятельности, а также государственный земельный надзор [11].

В рамках этого закона окончательно закреплен термин Государственный земельный надзор, что положило конец прежней терминологической неопределенности. Суть современного правового регулирования ГЗН заключается в его переходе к риск-ориентированной модели и означает, что надзорная деятельность теперь не является тотальной, а планируется и осуществляется исходя из категории риска причинения вреда охраняемым законом ценностям, в данном случае — земле [4]. Кроме того, стало смещение акцента на профилактику нарушений, что выражается во внедрении таких мер, как профилактические визиты, консультирование и объявление предостережений, вместо непосредственного наказания [2, 12]. Не менее важной тенденцией является цифровизация, предполагающая активное внедрение информационных технологий и использование дистанционных методов надзора, например, с помощью беспилотных летательных аппаратов и космоснимков [8, 13].

Таким образом, прослеживается четкая и логически последовательная линия развития от разрозненного контроля в ранний период к систематизированному, и, наконец, к современному надзору, который интегрирован в общую систему контрольно-надзорной деятельности, является риск-ориентированным и направлен в первую очередь на профилактику нарушений.

Как отмечают В. Д. Постолов, Л. В. Брянцева и В. М. Брянцев, эволюция правового регулирования земельно-имущественных отношений носит постоянный характер [9]. Важнейшие реформы в сфере ГЗН последних лет связаны с реализацией так называемой «регуляторной гильотины» и концепции Федерального закона «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» от 31.07.2020 N 248-ФЗ.

Введение риск-ориентированного подхода в ЗК РФ (ст. 71.1) и его детализация в Законе № 248-ФЗ является одним из главных достижений, которое помогло дифференцировать частоту проведения плановых проверок в зависимости от присвоенной категории риска (от низкого до высокого). По замыслу законодателя, должно снизить нагрузку на добросовестных землепользователей [4]. Правовое значение данного подхода заключается в переходе от тотального контроля к выборочному, основанному на оценке потенциального вреда.

Важным следствием вступления в силу Закона № 248-ФЗ стало существенное расширение и изменение содержания контрольных (надзорных) мероприятий. Если в предыдущий период правового регулирования преимущественно доминировали такие формы, как выездные и документарные проверки, то в настоящее время активно применяются более гибкие и разнообразные методы надзора. К числу таких новых форм относятся инспекционный визит, проведение контрольных (надзорных) мероприятий, непосредственно по месту нахождения объекта контроля, а также рейдовый осмотр, который осуществляется в отношении сразу нескольких объектов контроля на определенной территории. Особое место занимает наблюдение за соблюдением обязательных требований (мониторинг), является дистанционный контроль (надзорных) мероприятий, а также анализ данных, полученных из различных информационных систем [11]. Как подчеркивает М. Ю. Садырова, внедрение этих новых форм требует не только совершенствования механизмов взаимодействия между федеральными и муниципальными органами, но и необходимости повышения квалификации инспекторского состава для эффективного применения новых инструментов [10].

Правовое регулирование современного этапа четко разграничивает государственный земельный надзор, который осуществляется на федеральном уровне, и муниципальный земельный контроль, относящийся к компетенции местных органов власти [3]. Несмотря на разделение, Земельный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон № 248-ФЗ обеспечивают высокую степень их согласованности и взаимодействия. В частности, законодательство устанавливает, что муниципальный контроль должен осуществляться в строгом соответствии с положениями федерального закона и, более того, может быть интегрирован как часть государственного земельного надзора в рамках переданных полномочий. Такая интеграция и четкое распределение функций эффективно охватывают всю территорию страны, обеспечивая возможность оперативного реагирования на выявленные нарушения на местах.

Несмотря на существенные правовые изменения, в сфере государственного земельного надзора остаются нерешенные вопросы и проблемы. Во-первых, проблема эффективности профилактических мероприятий. А. З. Зиннатуллин отмечает, что успех реформ во многом зависит от того, насколько полноценно будет реализован потенциал профилактики, а не только карательных мер [4]. Правовые нормы о профилактике требуют дальнейшей детализации и унификации.

Во-вторых, необходимость правового закрепления и стандартизации цифровых методов надзора. Хотя на практике уже используются беспилотные летательные аппараты и космический мониторинг, их правовой статус и порядок использования как доказательной базы в административном процессе требуют более четкой регламентации [8, 13].

В-третьих, обеспечение баланса между защитой публичных интересов и прав предпринимателей. Как указывают В. В. Вторникова, Н. И. Руднева и Н. М. Митякина, совершенствование механизма надзора должно идти по пути минимизации административных барьеров при сохранении высокого уровня защиты земель [2].

Таким образом,эволюция правового регулирования государственного земельного надзора в России представляет собой поступательный процесс перехода от разрозненного и карательного контроля к системному, риск-ориентированному и профилактическому надзору. В эволюции правового регулирования государственного земельного надзора стало принятие ЗК РФ 2001 года, замена «контроля» на «надзор» в 2016 году и кардинальная реформа контрольных (надзорных) мероприятий на основе Федерального закона № 248-ФЗ в 2021 году.

Современное правовое регулирование государственного земельного надзора характеризуется высокой степенью детализации процедур, использованием риск-ориентированной модели и смещением акцента на профилактику нарушений. Однако для достижения максимальной эффективности необходимо дальнейшее совершенствование законодательства, в частности, в части правового обеспечения цифровизации надзорной деятельности и повышения качества взаимодействия между федеральными и муниципальными органами земельного контроля (надзора).

Продолжающаяся правовая реформа призвана создать условия для рационального использования земель, обеспечивая предсказуемость и прозрачность надзорной деятельности для всех субъектов земельных отношений.

Литература:

1. Вещев В. Д., Устюгова А. А. Правовое регулирование земельных отношений и практическое значение организации государственного земельного надзора //Моя профессиональная карьера Учредители: Общество с ограниченной ответственностью» Моя профессиональная карьера». — 2025. — Т. 2. — №. 73. — С. 250–256.
2. Вторникова В. В., Руднева Н. И., Митякина Н. М. Совершенствование механизма государственного надзора за использованием и охраной земель //Вестник экономики и права. — 2025. — №. 101.
3. Гиматдинова А. С. Государственный земельный контроль (надзор) и муниципальный земельный контроль в Российской Федерации: анализ и тенденции развития //Образование. Наука. Научные кадры. — 2025. — №. 2. — С. 77–83.
4. Зиннатуллин А. З. Ключевые реформы государственного земельного надзора //Пробелы в российском законодательстве. Юридический журнал. — 2023. — Т. 16. — №. 3. — С. 79–84.
5. Ибрагимов К. Х., Ибрагимова Ф. К. Краткая история правового регулирования государственного земельного надзора (контроля) в Российской Федерации // Аграрное и земельное право. 2016. № 5 (137). С. 82–90.
6. Королёв С. Ю. Земельный контроль (надзор) в Российской Федерации: правовые основы и современные вызовы //Правовая политика и правовая жизнь. — 2025. — №. 1. — С. 37–46.
7. Королёв С. Ю. Правовая политика в сфере государственного земельного контроля (надзора): некоторые аспекты понятия контрольно-надзорной деятельности в контексте исторического развития //Правовая политика и правовая жизнь. — 2022. — №. 3. — С. 37–47.
8. Первушина А. В., Грачева М. А., Цекоева Ф. К. Государственный земельный надзор как механизм управления земельными ресурсами в муниципальном образовании //International journal of professional science. — 2021. — №. 5. — С. 67–70.
9. Постолов В. Д., Брянцева Л. В., Брянцев В. М. Эволюционные этапы нормативно-правового регулирования земельно-имущественных отношений //Вестник Воронежского государственного аграрного университета. — 2022. — Т. 15. — №. 4. — С. 75.
10. Садырова М. Ю. Проблемы и способы совершенствования осуществления государственного земельного надзора и муниципального земельного контроля в системе управления земельными ресурсами Российской Федерации //Право и управление. — 2024. — №. 2. — С. 240–246.
11. Тихий Р. С. О некоторых вопросах совершенствования федерального законодательного регулирования административных процедур осуществления земельного контроля в Российской Федерации //Вестник Саратовской государственной юридической академии. — 2021. — №. 1 (138). — С. 256–264.
12. Хаертдинова А. А., Павлов С. Ю. К вопросу об оптимизации государственного управления в сфере земельных отношений //Международный журнал гуманитарных и естественных наук. — 2025. — №. 4–2 (103). — С. 318–322.
13. Ширина Н. В., Гайдук А. С., Чигринов М. С. Правовой анализ законодательных изменений в сфере земли и недвижимости //Вектор ГеоНаук. — 2022. — Т. 5. — №. 4. — С. 34–39. (дата обращения: 16.12.2025).