Введение

Обеспечение экологической безопасности является одним из приоритетных направлений государственной политики Российской Федерации, закрепленных на конституционном уровне [1]. Важнейшую роль в реализации этой политики играет административно-правовой механизм, призванный предотвращать и пресекать экологические правонарушения, а также восстанавливать нарушенное состояние окружающей среды. Центральным элементом этого механизма выступает административная ответственность, санкции которой должны не только карать нарушителя, но и выполнять превентивную и компенсационную функции.

Фундаментальный принцип международного экологического права «загрязнитель платит» лежит в основе российской правоприменительной практики и реализуется преимущественно через институт административных штрафов, установленных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ) [2], и гражданско-правовой институт возмещения вреда. Однако, несмотря на кажущуюся очевидность этих инструментов, анализ их практического применения свидетельствует о том, что действующий механизм административных наказаний часто не достигает поставленных целей частной (в отношении конкретного нарушителя) и общей (в отношении потенциальных нарушителей) превенции. Более того, как будет показано далее, текущая система санкций может парадоксальным образом стимулировать противоправное поведение, а не препятствовать ему.

Основная проблема заключается в существующей диспропорции между размером административного штрафа и той экономической выгодой, которую правонарушитель получает в результате несоблюдения экологических требований. Для многих крупных промышленных предприятий максимальные размеры штрафов, предусмотренных главой 8 КоАП РФ, нередко составляют незначительную долю в их обороте или значительно меньше средств, сэкономленных на природоохранных мероприятиях. В такой ситуации административный штраф перестает быть наказанием и начинает восприниматься руководством компаний как своего рода плата за право загрязнять или как запланированные операционные издержки. Это делает нарушение экологического законодательства экономически рациональным выбором.

В настоящей статье предпринимается попытка критически оценить текущее состояние экономических механизмов административной ответственности за экологические правонарушения и предложить пути их совершенствования. Целью исследования является обоснование необходимости смещения акцентов с исключительно репрессивных мер на комплексные экономические регуляторы, включающие механизмы стимулирования и восстановления, что позволит повысить эффективность административного принуждения в сфере охраны окружающей среды.

Диспропорция санкций и экономическая рациональность правонарушения

Как было отмечено во введении, краеугольным камнем неэффективности действующей системы административных штрафов является их несоразмерность экономической выгоде, получаемой правонарушителем. Предприятия, не инвестирующие в современные очистные сооружения, утилизацию отходов или переход на наилучшие доступные технологии (НДТ), получают значительную экономию. При этом максимальные размеры штрафов, предусмотренные, например, статьями главы 8 КоАП РФ (такими как ст. 8.1 «Несоблюдение экологических требований при осуществлении градостроительной деятельности», ст. 8.2 «Несоблюдение требований в области охраны окружающей среды при обращении с отходами производства и потребления», ст. 8.21 «Нарушение правил охраны атмосферного воздуха»), для юридических лиц редко превышают несколько сотен тысяч рублей, что для крупного бизнеса является ничтожной суммой [2].

В качестве положительной тенденции следует отметить принятие Федерального закона от 30.12.2021 № 446-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон „Об охране окружающей среды“ и отдельные законодательные акты Российской Федерации» [4], дополнившего Федеральный закон «Об охране окружающей среды» [3] статьей 75.1, предусматривающей целевое использование средств от административных штрафов за административные правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования. Согласно этой норме, взысканные административные штрафы направляются в бюджет и имеют целевое назначение: используются для выявления, оценки объектов накопленного вреда окружающей среде, а также организации работ по их ликвидации.

Это, безусловно, является важным шагом в сторону восстановительной функции. Однако, как справедливо отмечается, восстановление окружающей среды — это сложный, длительный и требующий комплексного подхода процесс. Оценка того, насколько данная норма будет эффективной в долгосрочной перспективе с точки зрения реальной ликвидации накопленного вреда, потребует времени. При этом ключевая проблема — недостаточный размер самих штрафов как экономического стимула к законопослушному поведению — остается актуальной. Целевое распределение небольших сумм штрафов не решает проблему их низкой превентивной эффективности.

Внедрение механизмов изъятия незаконной экономической выгоды

В связи с вышеизложенным представляется целесообразным внедрение в российское законодательство механизмов, обеспечивающих изъятие незаконно полученной экономической выгоды от экологических правонарушений.

Оборотные штрафы. Одним из наиболее эффективных инструментов является введение института оборотных штрафов за грубые, систематические или особо опасные экологические правонарушения. Аналогичный механизм успешно зарекомендовал себя в антимонопольном законодательстве, где размер штрафа привязывается к выручке предприятия за предшествующий год. Применение оборотных штрафов в экологической сфере позволило бы:

 восстановить принцип справедливости (размер санкции становится соразмерным масштабу деятельности правонарушителя, а не фиксированной — часто незначительной — суммой);

 сделать нарушение экономически иррациональным (штраф, исчисляемый в процентах от оборота — например, от 0,1 % до 3 % в зависимости от тяжести нарушения и его повторяемости, — будет многократно превышать сэкономленные на природоохранных мероприятиях средства, делая любое нарушение экономически невыгодным; это приведет к тому, что инвестиции в экологическую модернизацию станут более предпочтительными, чем уплата штрафов);

 усилить превентивный эффект (угроза многомиллионных или многомиллиардных штрафов послужит мощным сдерживающим фактором для крупных промышленных предприятий).

Административный запрет на участие в государственных закупках и получение государственной поддержки. Важным нефинансовым, но мощным экономическим рычагом является административный запрет на участие в государственных (муниципальных) закупках, а также на получение различных форм государственной поддержки (субсидий, льготных кредитов, инвестиционных преференций) для юридических лиц, привлеченных к ответственности за грубые экологические правонарушения. Включение таких субъектов в так называемый черный список или реестр недобросовестных поставщиков станет мощным экономическим стимулом для соблюдения законодательства, особенно в секторах экономики, сильно зависимых от госзаказа (строительство, добыча полезных ископаемых, инфраструктурные проекты). Экологическая репутация компании должна стать монетизируемым активом, а ее потеря — серьезным финансовым риском, влияющим на доступ к рынкам и капиталу.

Переориентация института ответственности на восстановительную и стимулирующую функции

Помимо ужесточения наказания, современное административное право должно развивать механизмы, направленные на стимулирование добровольного устранения вреда и предотвращение будущих нарушений.

«Условное административное наказание» и экологические комплаенс-программы. Перспективным направлением является развитие механизмов, позволяющих заменять часть штрафа или его исполнение обязанностью профинансировать конкретные проекты по экологической реабилитации (сверх обязательного возмещения вреда). Это потребует введения в КоАП РФ новых правовых конструкций, допускающих условное освобождение от части наказания или его отсрочку при условии выполнения программы экологического оздоровления (комплаенс-программы). Опишем суть такого механизма: вместо уплаты штрафа в бюджет нарушитель обязуется инвестировать эквивалентную сумму в модернизацию своего производства, внедрение НДТ, очистные сооружения или проекты по восстановлению окружающей среды под строгим контролем надзорного органа. Неисполнение такой программы должно повлечь немедленное взыскание штрафа в полном объеме, возможно, с применением повышающих коэффициентов. Этот подход трансформирует карательную функцию в восстановительную, обеспечивая не только «наказание», но и реальное улучшение экологической ситуации.

Стимулирующая роль административной ответственности и экологический комплаенс. Административная ответственность должна выполнять не только карательную, но и стимулирующую роль. Добросовестное поведение, выражающееся во внедрении наилучших доступных технологий (НДТ), создании и эффективном функционировании систем автоматического контроля за выбросами и сбросами, а также в развитии корпоративных систем экологического комплаенса, должно поощряться. Такое поощрение может выражаться не только в налоговых льготах или государственных субсидиях, но и в особом статусе в рамках административно-деликтных отношений.

Признание эффективного комплаенса как обстоятельства, исключающего вину. Наличие у юридического лица эффективно функционирующей и документированной системы экологического комплаенса может рассматриваться как обстоятельство, исключающее его вину при единичных непредумышленных нарушениях, не повлекших значительного вреда.

Основание для существенного снижения санкций. В случае выявления нарушения, несмотря на наличие комплаенс-системы, ее функционирование должно рассматриваться как смягчающее обстоятельство, служащее основанием для существенного снижения размера штрафа.

Снижение частоты плановых проверок. Предприятия, добровольно демонстрирующие высокую степень экологической ответственности и прозрачности (например, через публичные отчеты о ПЭК, открытые данные мониторинга), могут быть отнесены к категории низкого риска, что повлечет снижение частоты плановых контрольно-надзорных мероприятий.

Эти меры могут способствовать формированию культуры экологической ответственности и добровольного соблюдения законодательства, делая бизнес-процессы более устойчивыми и менее рискованными с экологической точки зрения.

Заключение

Совершенствование экономических механизмов административной ответственности за экологические правонарушения является неотложной задачей. Действующая система штрафов демонстрирует недостаточный превентивный потенциал, не обеспечивая экономическую невыгодность противоправного поведения для крупных хозяйствующих субъектов.

Для обеспечения реальной экологической безопасности необходимо смещение акцентов с чисто репрессивных мер на комплексные экономические регуляторы. Система должна быть перестроена таким образом, чтобы любое экологическое нарушение неизбежно влекло за собой экономические потери, превышающие любую потенциальную выгоду, получаемую от несоблюдения природоохранных требований.

Введение механизмов изъятия незаконного дохода через оборотные штрафы, применение административных запретов на участие в государственных закупках, развитие условных административных наказаний с обязательным финансированием экологических проектов, а также стимулирование внедрения систем экологического комплаенса позволит превратить административную ответственность из формального карательного инструмента в действенный рычаг обеспечения экологической безопасности и устойчивого развития. Такой подход будет способствовать не только реальному улучшению состояния окружающей среды, но и формированию ответственного и устойчивого бизнеса в России.

Литература:

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993; с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020). — URL: http://pravo.gov.ru/proxy/ips/?docbody=&nd=102027595

2. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 95-ФЗ. — URL: http://pravo.gov.ru/proxy/ips/?docbody=&nd=102074277&intelsearch=195-%D4%C7

3. Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды». — URL: http://pravo.gov.ru/proxy/ips/?docbody=&nd=102074303&ysclid=mjewmrw3y763706695

4. Федеральный закон от 30 декабря 2021 г. № 446-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон „Об охране окружающей среды“ и отдельные законодательные акты Российской Федерации». — URL: http://www.kremlin.ru/acts/bank/47486

5. Баршинов, В. И. Правовое регулирование стимулирования охраны окружающей среды: специальность 12.00.06: диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук / Баршинов Владислав Игоревич. — М., 2009. — Текст: непосредственный.