Эффективность государственного управления в XXI веке определяется профессионализмом государственных гражданских служащих. «...Новая эпоха управления персоналом — это усиливающие требования к признанию экономической целесообразности капиталовложений в привлечение персонала, поддержание его трудовой активности, развитие компетенций и создания условий для максимально полного выявления личностных возможностей и способностей» [1, с. 7]. Специалисты кадровых подразделений государственной гражданской службы — это не только разработчики и исполнители документов, но, прежде всего на них возложены функциональные обязанности по осуществлению рыночных и демократических преобразований в современной России.
На этот счет существует точка зрения Г. В. Атаманчука о том, что «подготовка кадров имеет два аспекта: первый связан с первичной подготовкой, которая необходима для замещения кадрами определенных должностей, а второй — с повышением квалификации должностных лиц.».. [2, с. 225]. По мнению В. В. Черепанова, «профессиональное развитие — это совершенствование служащих в служебно-квалификационном и должностном отношении. Профессиональное развитие персонала — это приоритетное направление формирования кадрового состава государственной гражданской службы, так как основное требование, предъявляемое к работнику — его профессионализм и компетентность. Они складываются из знаний, умений, навыков, а также, прежде всего, из уровня его профессионального образования» [3, с. 479]. М. А. Коргова считает, что «...профессиональное развитие следует определить, как процесс подготовки сотрудников к выполнению новых для них производственных задач, занятию новых должностей, т. е. развитию компетенции» [4, с. 244].
Следовательно, формально профессиональное развитие следует считать шире, чем профессиональное обучение, оно часто включает в себя последнее, однако в реальной жизни различие между ними может быть чисто условным и не столь важным, поскольку и профессиональное обучение и развитие служат одной цели — подготовке служащих к успешному выполнению стоящих перед ними стратегических задач.
Реализация на практике принципа профессионализма и компетентности обеспечивается, прежде всего, системой профессионального развития гражданских служащих, работающих в государственных органах.
В законодательстве предусмотрено единство требований к профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации гражданских служащих и муниципальных служащих.
В существующей системе государственной гражданской службы профессиональное развитие тесно связано с продвижением гражданского служащего по службе, оценкой его профессиональной деятельности при сдаче квалификационного экзамена и присвоении квалификационного разряда, уровнем денежного содержания, применением мер морального и материального поощрения и т. д.
Именно по этим причинам в современных условиях главным направлением профессионального развития являются кадровые технологии, связанные с профессиональной подготовкой, переподготовкой, повышением квалификации гражданских служащих.
В этой связи гражданского служащего нужно четко сориентировать на развитие ключевых компетенций, необходимых для перспективы дальнейшего профессионального роста, со своей стороны, управление персоналом (кадровые службы) органов государственного управления, должны создавать практические возможности для повышения эффективности данного процесса — обеспечивая обучение и профессиональное развитие, формирование кадрового резерва, оценочные процедуры и т. д.
Следовательно, проблема профессионального развития служащих является по сути одной из ключевых в системе государственной гражданской службы и кадровой политики в целом. В условиях реформирования системы государственного управления Российской Федерации требование профессионального развития и образования кадров становится весьма актуальной. Так как недостаточность профессионализма и компетентности служащих современного государственного аппарата признана официально. Об этом свидетельствует и практика государственного управления. Значительной части гражданских служащих все еще не достает ни опыта службы, ни соответствующих знаний и умений. Многие из них не обладают социально-экономической, правовой, управленческой подготовкой. Большинство слабо владеют современными кадровыми и информационными технологиями, необходимыми для служебной деятельности. Все это актуализирует не только теоретическую, но и практическую значимость исследуемого вопроса.
В настоящее время в соответствии с законодательством система профессионального развития и образования включают в себя четыре основополагающих элемента: 1) профессиональная подготовка; 2) профессиональная переподготовка; 3) повышение квалификации; 4) стажировка.
Под профессиональной подготовкой кадров для государственной гражданской службы, следует понимать процесс, технологию обучения гражданина профессиональным знаниям, умениям и навыкам, необходимым для надлежащего исполнения им должностных функций и полномочий по замещаемой должности государственной гражданской службы. Профессиональная подготовка как одна из кадровых технологий, представляет собой: первоначальное обучение лиц, не имеющих профессии (специальности), желающих приобрести профессию (специальность) и трудиться по ней; обучение гражданских служащих вторым (смежным) специальностям, проводимое в случаях, когда работа на новом месте требует умения работать по нескольким направлениям государственной службы.
Профессиональная подготовка кадров осуществляется в образовательном учреждении на основании договора на обучение. Договорной порядок профессионального обучения позволяет реализовать принцип равного доступа к замещению вакантных должностей гражданской службы для граждан РФ, что является организационно-правовым способом профессиональной подготовки и привлечения квалифицированных кадров на гражданскую службу. Указ Президента РФ, регулирующий вопросы заключения такого договора, пока не принят. Координировать данный вопрос по закону должен федеральный орган по управлению государственной службой, которого еще нет.
Функции этого органа исполняют федеральные государственные органы в соответствии с возложенными на них обязанностями. В настоящее время в соответствии с Положением о целевой контрактной подготовке специалистов с высшим и средним профессиональным образованием, утвержденным постановлением Правительства РФ от 19 сентября 1995 г. № 942, осуществляется целевая контрактная подготовка специалистов с высшим и средним профессиональным образованием из числа лиц, обучающихся за счет федерального бюджета.
Задания на подготовку специалистов устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, имеющим в своем ведении образовательные учреждения в пределах контрольных цифр приема студентов на обучение за счет средств федерального бюджета.
Целевая контрактная подготовка реализуется на основе заключения на добровольных началах договора (контракта) со студентом и конкретным работодателем на обучение. В договоре предусматриваются обязательства сторон, в том числе обязательство обучаемых замещать по распределению в соответствующем государственном органе государственные должности государственной службы в течение определенного срока (не менее трех лет).
При невыполнении обучаемым этого обязательства ему может быть предъявлен иск о возмещении соответствующему государственному органу расходов на свое обучение. Обучаемый, не выполнивший обязательство замещать по распределению должность государственной службы в течение срока, предусмотренного договором, возмещает соответствующему государственному органу расходы на свое обучение.
Расходы на обучение не подлежат возмещению, если государственный орган не обеспечил обучаемому замещение должности государственной службы в течение срока, обусловленного договором, либо обучаемый по состоянию здоровья или иной уважительной причине не может замещать соответствующую должность гражданской службы. Предложение о заключении договора делает студенту руководитель учебного заведения, в котором студент учится, то есть сами кадровые службы не ищут контрактников.
Профессиональная подготовка — процесс получения профессиональных знаний, мастерства и опыта, которые дают возможность служащим надлежащим образом выполнять свои трудовые обязанности в соответствии с законодательством о государственной гражданской службе.
Профессиональная переподготовка является кадровой технологией, также, безусловно, необходимой для государственного органа. Профессиональная переподготовка — это приобретение дополнительных знаний и навыков, необходимых для осуществления гражданскими служащими нового вида профессиональной служебной деятельности. Диплом о профессиональной переподготовке дает право на деятельность в новой сфере, а для гражданских служащих — в сфере государственного управления, и является значительным залогом профессиональной компетентности в трудовой деятельности и построения должностной карьеры.
Целью профессиональной переподготовки гражданских служащих является получение ими дополнительных знаний, умений и навыков по образовательным программам, предусматривающим изучение отдельных дисциплин, для профессионального выполнения нового вида профессиональной деятельности в условиях реформы государственного управления.
Речь идет о профессиональной переподготовке гражданского служащего и получении права на ведение профессиональной деятельности в сфере государственного управления.
Под профессиональной переподготовкой гражданских служащих понимается получение дополнительных к базовому высшему образованию новых знаний, позволяющих присвоить служащему новую специализацию и (или) квалификацию.
Профессиональная переподготовка служащих осуществляется на основе договоров, заключаемых госорганами с соответствующими высшими образовательными учреждениями.
Основанием для направления гражданского служащего на профессиональную переподготовку, повышение квалификации или стажировку являются:
1) назначение гражданского служащего на новую должность в порядке должностного роста на конкурсной основе;
2) включение служащего в кадровый резерв на конкурсной основе;
3) результаты аттестации гражданского служащего.
Основными критериями оценки эффективности профессиональной переподготовки служащих являются: профессиональный рост кадров; уровень взаимозаменяемости персонала в структурных подразделениях; возможность ротации кадров и осуществления карьерного роста.
Также для оценки приобретенных служащим знаний можно использовать методы контроля эффективности профессионального обучения (переподготовки). Например, проведение внепланового квалификационного экзамена по итогам учебы, проведение собеседования, тестирования, анкетирования по изучаемой программе.
Под повышением квалификации на государственной гражданской службе следует понимать обновление теоретических и практических знаний гражданских служащих, имеющих профессиональное образование в связи с повышением требований к уровню их квалификации и необходимостью освоения ими новых способов решения профессиональных задач.
Повышение квалификации как кадровая технология осуществляется при появлении у служащего дополнительных служебных функций на замещаемых должностях или при необходимости предстоящих должностных перемещений, в пределах данной группы должностей в структурном подразделении органа государственного управления.
Повышение квалификации гражданского служащего может осуществляться непосредственно в органе государственного управления, образовательном учреждении, а также в организации (внутриорганизационная кадровая технология) без освобождения от выполнения должностных обязанностей или с освобождением от этих обязанностей.
Основными формами повышения квалификации являются: краткосрочное тематическое обучение по программам конкретной служебной деятельности (например, «Электронный документооборот», «Информационные технологии», «Стратегическое планирование», «Управление персоналом», «Государственный заказ» и др.).
По итогам повышения квалификации государственному служащему выдаются свидетельство или удостоверение без присвоения новой специализации или квалификации.
Стажировка является как самостоятельным видом дополнительного профессионального образования гражданского служащего, так и частью его профессиональной переподготовки или повышения квалификации. Стажировка служащего включает изучение им передового опыта, в том числе зарубежного, а также закрепление теоретических знаний, полученных служащим при освоении программ профессиональной переподготовки или повышения квалификации, и приобретение практических навыков и умений для их эффективного использования при исполнении им своих должностных обязанностей. Стажировка служащего осуществляется как непосредственно в госорганах, так и в иных организациях.
Кадровая технология как система профессионального развития и образования, включающая в себя профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку гражданского служащего осуществляется, как правило, с отрывом, с частичным отрывом или без отрыва от государственной службы.
Дополнительные образовательные программы профессиональной переподготовки завершаются экзаменом и защитой дипломного проекта. Гражданские служащие, выполнившие все требования учебного плана и защитившие дипломный проект, получают диплом о профессиональной переподготовке установленного образца. В рамках профессиональной переподготовки возможно получение гражданским служащим новой специальности или квалификации на базе имеющегося высшего профессионального образования.
Следовательно, ориентация на целевую подготовку, переподготовку и повышение квалификации гражданских служащих в соответствии с кадровым государственным заказом, позволит иметь более гибкие формы образовательного процесса, как с отрывом, так и без отрыва от основной деятельности в госорганах, позволит значительно увеличить возможность распределенного во времени получения образования по принципу модульной системы, прогнозировать и планировать потребность развития гражданских служащих, осуществлять организацию набора, отбора, подготовки, переподготовки и повышения квалификации гражданских служащих госорганов.
Вместе с тем, анализ научной литературы, социологические исследования, опыт и практика государственного управления показывают, что в современной системе профессионального образования гражданских служащих России все еще имеются проблемы. В частности, общими недостатками системы профессионального развития гражданских служащих на современном этапе являются: во-первых, отсутствие в субъектах Российской Федерации конкуренции между государственными и негосударственными образовательными учреждениями за право получения государственного заказа на профессиональную переподготовку и повышение квалификации гражданских служащих; во-вторых, отсутствие в федеральных законах и в законах субъектов Российской Федерации четких положений и норм, предусматривающих обязательное повышение квалификации служащими один раз в три года; в-третьих, проблемы, связанные с необходимостью разработки правовой базы профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации служащих.
Также насущным вопросом в данном аспекте является расширение правового статуса гражданских служащих, их прав и ответственности в части повышения своей профессиональной квалификации. Поскольку повышение квалификации включено в круг служебных обязанностей руководителей и специалистов, значит, для этих категорий гражданских служащих данная обязанность носит правовой характер. Следовательно, ее невыполнение, при определенных условиях, может повлечь за собой негативные для служащего юридические последствия.
В то же время успешно и добросовестно исполняющим должностные обязанности гражданским служащим должна быть предоставлена возможность выбора определенной формы профессионального развития из вышеописанных форм.
Решения вышеназванных проблем со всей очевидностью выдвигают задачу подготовки и принятия федерального закона «О профессиональной подготовке, переподготовке и повышении квалификации государственных гражданских служащих в Российской Федерации», основное назначение которого — сделать профессиональное обучение гражданских служащих обязательным, непрерывным и систематическим для всех категорий гражданских служащих, создать единую организационную и правовую систему подготовки, переподготовки и повышения квалификации гражданских служащих.
Для решения данных проблем, требуется реализация со стороны государства комплекса мер правового, организационного, финансово-экономического и учебно-методического характера. Но, прежде всего в учебных планах и программах вузов, занимающих подготовкой будущих специалистов, в том числе и гражданских служащих, необходимо ввести и утвердить в качестве новой комплексной, основополагающей, учебной дисциплины предмет «Государственное управление» как основной предмет, включающий в себя элементы различных управленческих и социально-экономических знаний, как для студентов, так и для персонала, работающего в системе государственной гражданской службы.
Также одной из основных проблем в области подготовки кадров для государственных органов, является отсутствие специалистов, обладающих одновременно научными знаниями и опытом работы в области государственного управления. Лекции по основам государственного управления читают или ученые вузов, которые незнакомы непосредственно с практикой и не знают проблем государственной службы, или государственные служащие, имеющие практический опыт в реализации законодательных актов, но не обладающие достаточными научными знаниями.
Учитывая вышесказанное, можно определить, что только гражданские служащие, занимающиеся одновременно научной и практической деятельностью смогут принять участие в реформировании, реализации антикризисных мер и просто в решении каждодневных задач.
На наш взгляд, в этой связи существует необходимость осуществлять выплату надбавки к должностному окладу гражданскому служащего за научную степень по социологии, праву, экономике, менеджменту или другим наукам за счет средств из бюджетов субъектов Российской Федерации, выделяемых дополнительно к фонду заработной платы. Они должны выплачиваться в определенном соотношении к выплатам, осуществляемым за научную степень педагогам. Все это одновременно приведет к увеличению количества научных работников среди гражданских служащих, осуществляющих преподавательскую деятельность в вузах Российской Федерации.
Таким образом, вышеизложенные направления совершенствования практики применения кадровых технологий в системе государственной гражданской службы, проектирование этих технологий составляет содержание образовательной и созидательно-преобразующей функции с последующим применением в системе государственной гражданской службы.
Кадровые технологии — средство достижения социальных целей, которые реализуются в системе управления государственной службы. Поэтому важно осмыслить и освоить современные кадровые технологии управленческого цикла, выяснить глубину и качество их комплексного использования на государственном уровне.
Решение этой задачи связано с преобразованием, как в целом функционирования органов государственного управления, так и укрепления в его системе кадрового потенциала. Для национального возрождения новой России, которое, безусловно, возможно только через становление зрелого гражданского общества и его государственных институтов, структур, необходимо активное действие всех структур политической системы. Одной из таких, являются кадры. Грамотное применение предложенных и систематизированных кадровых технологий, позволит существенно повысить эффективность государственного управления, направить усилия кадров «...на оптимизацию способов достижения общественных целей для удовлетворения многочисленных социальных потребностей людей, гармонизации социальных отношений в обществе в целом» [5, с. 244].
Теоретические исследования, опыт, практика показывают, что при проведении открытой кадровой политики и формировании кадрового состава приоритетными являются следующие четыре направления.
Первое направление включает в себя совершенствование кадровых технологий в системе государственной гражданской службы. Начиная от применения современных кадровых технологий прохождения гражданской службы, включая методы и способы расстановки, ротации, мобильности, служебного продвижения кадров, в том числе создание возможностей в органах государственной гражданской службы карьерного роста гражданских служащих, содействие их должностному продвижению на конкурсной основе. А также создание эффективного механизма отбора на государственную гражданскую службу, в частности, апробацию и внедрение системы, поиска и отбора наиболее достойных кандидатов, компетентных и креативных специалистов на основе принципа равенства доступа граждан к гражданской службе. Заканчивая совершенствованием современных кадровых технологий оценки персонала, таких как проведение аттестации, конкурсов, испытаний, квалификационных экзаменов.
Второе направление подразумевает планомерное обновление кадрового состава гражданской службы путем привлечения на службу наиболее квалифицированных специалистов имеющих опыт работы в унитарных предприятиях, учреждениях, бизнес структурах. Осуществление на конкурсной основе ротацию кадрового состава — путем перевода гражданских служащих с одной должности (низкой) на другую (более высокую) в пределах одного территориального органа, либо перевода из одного органа в другой, при этом предусматривать сочетание обновления кадров с их преемственностью. А также формирование кадрового резерва и его эффективное использование.
Третье направление предусматривает совершенствование системы профессионального развития гражданских служащих. Она включает в себя профессиональную подготовку, переподготовку, повышение квалификации и стажировку в соответствии с современными учебными программами и методиками профессионального обучения гражданских служащих. Данная задача должна решаться путем совершенствования учебных программ и государственных образовательных стандартов, создания региональной системы устойчивого профессионального развития, введением (внутриорганизационного) непрерывного профессионального обучения гражданских служащих, получения ими дополнительного профессионального образования в ведущих вузах страны.
Четвертое направление предполагает повышение социального статуса гражданских служащих. Рост престижа гражданской службы и авторитета профессии государственных гражданских служащих путем внедрения в практику работы действенных механизмов стимулирования правовой и социальной защиты, повышения ответственности гражданских служащих за порученное дело, совершенствование кадровой работы, ее содержания, стиля и методов. Повышение роли и престижа самих кадровых служб в системе государственной гражданской службы. А также внедрение информационного, аналитического, документационного обеспечения кадровой работы.
Следовательно, представленные приоритетные направления совершенствования практики кадровых технологий и задач позволят последовательно решать основополагающую проблему государственной гражданской службы — формирование высокопрофессионального, компетентного и высоконравственного кадрового состава гражданских служащих новой России в XXI веке.
Литература:
1. Кибанов А. Я. Управление персоналом организации: стратегия, маркетинг, интернационализация. / А. Я. Кибанов, И. Б. Дуракова. — М.: ИНФРА-М, 2005.-301 с.
2. Атаманчук Г. В. Государственное управление / Г. В. Атаманчук. -М.: Изд-во РАГС, 2000. — 302 с.
3. Черепанов В. В. Основы государственной службы и кадровой политики: учеб. пос. для студентов вузов / В. В. Черепанов, В. П. Иванов. — М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2007–575 с.
4. Коргова М. А. Кадровый менеджмент: Учебное пособие / М. А. Коргова. — Ростов н/Д.: Феникс, 2007. — 456 с.
5. Патрушев В. И. Управление муниципальным персоналом / В. И. Патрушев. -М.: Прометей, 2001. — 347 с.
