Проблемы обжалования действия или бездействия заказчика в сфере закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд

Статья посвящена проблеме профессиональных жалобщиков в государственных и муниципальных закупках. Профессиональные жалобщики, или, как еще их называют, «киллеры госзаказа» используют свои обращения для достижения определённых целей, таких как затормозить процесс торгов, сорвать заключение контракта или вынудить объявить победителем конкретного участника. В статье раскрывается понятие «профессиональные жалобщики», описываются цели и механизмы их работы, а также предлагаются пути решения данного вопроса с правовой точки зрения.

Ключевые слова: госзакупки, торги, конкуренция, zakupki.gov.ru, ФАС России, жалобы, профессиональные жалобщики.

Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 05.04.2013 N 44-ФЗ [1] (далее — 44-ФЗ), как ясно из его названия, регулирует сферу закупок. Он определяет порядок проведения закупочной деятельности, требования к участникам и виды госзакупок. Закон направлен на обеспечение прозрачности и эффективности государственных и муниципальных закупок (далее — госзакупки).

Согласно п. 7 ч. 1 ст. 3 44-ФЗ заказчик — государственный или муниципальный заказчик, либо, в соответствии с частями 1 и 2.1 статьи 15 44-ФЗ, бюджетное учреждение, государственное, муниципальное, унитарное предприятие, осуществляющее закупки. На действия (или бездействия) каждого заказчика хоть раз кто-то жаловался в Федеральную антимонопольная службу (ФАС России) (далее — ФАС). Но только часть этих жалоб направлена исключительно на восстановление справедливости. Остальные же жалобы подают так называемые «профессиональные жалобщики» по 44-ФЗ, цель которых — заставить заказчика заплатить за отзыв данной жалобы, либо же каким-то образом принудить заказчика к сотрудничеству.

Предметом научного исследования данной статьи являются правоотношения, возникающие при обжаловании действия или бездействия заказчика в сфере госзакупок. В статье раскрывается понятие «профессиональные жалобщики» (их также называют «киллеры госзаказа»), описывается механизм их работы, а также предлагаются пути решения данного вопроса с правовой стороны.

Начнем с понятия. «Профессиональные жалобщики», «киллеры госзаказа» — организации (в большинстве случаев они имеют минимальный уставный капитал, а из имущества только персональный компьютер), либо частные лица, которые при подаче жалоб на действие (бездействие) заказчика преследуют цель не восстановить нарушенное право на участие в данной закупке, а приостановить или вовсе сорвать проведение торгов. Также они могут (в отдельных случаях) действовать в интересах иных, недобросовестных участников системы госзакупок.

Основной целью жалобщиков является вымогательство материальных средств с заказчика в обмен на ненаправление, либо отзыв жалобы. Главный довод — принять условия злоумышленников, избежать возможный штраф для заказчика со стороны ФАС за допущенные нарушения, отраженные в жалобе. Также от жалобщиков поступают предложения подготовить «идеальную конкурсную документацию», мотивируя это тем, что заказчик не сможет ее правильно и безошибочно оформить самостоятельно (без их помощи). Это даст повод для жалобы (которую сам злоумышленник оперативно и направит в ФАС). Фактически используется шантаж, «киллеры госзаказа» играют на опасениях и рисках получения штрафа заказчиком за составление и утверждение не соответствующей требованиям закона документации закупки. Необходимо отметить, что ФАС России постоянно следит за четким исполнением законодательства о госзакупках, с должным вниманием рассматривая каждую направленную в ведомство жалобу.

Для дальнейшего анализа проблемы профессиональных жалобщиков необходимо рассмотреть следующие аспекты:

1) Причины возникновения. Профессиональные жалобщики появляются из-за несовершенства законодательства в сфере госзакупок, отсутствия эффективных механизмов контроля за действиями участников торгов, а также из-за недостаточной квалификации сотрудников, ответственных за проведение закупок. Однако, нельзя каждого участника электронных торгов, который жалуется на заказчика в ФАС, сразу относить к мошенникам. Для начала нужно изучить претензию и основные сведения об участнике её подавшем. Есть верный способ распознать злоумышленника. На официальном сайте единой информационной системы в сфере закупок по 44-ФЗ и 223-ФЗ (zakupki.gov.ru) в открытом доступе имеется реестр жалоб на закупки. Заказчик указывает в нем наименование организации или Ф. И. О. физического лица, которое подало жалобу, и смотрит, насколько часто данное лицо обращается в ФАС и по каким вопросам. У киллеров госзаказа количество жалоб в ФАС по всей России переваливает за тысячу. Далее стоит внимательно изучить данные о таком лице, в ЕГРЮЛ посмотреть какими занимается сферами. Допустим, это строительство и ремонт зданий. Но жалобы человек подает не только на заказчиков, которые проводят закупки в сфере строительства жилых домов, но и дорог. Кроме того, злоумышленник регулярно жалуется на заказчиков по поставкам оборудования из совершенно других сфер, а также по разработке проектно-сметной документации. Для примера профессионального жалобщика на рис. 1 приведем скриншот из Реестра жалоб, плановых и внеплановых проверок их результатов и выданных предписаний с результатами поиска по ООО «ЭКОДОМ».

2) Последствия деятельности. Деятельность профессиональных жалобщиков может привести к нарушению сроков выполнения контрактов (или вообще срыв его заключения), увеличению расходов на проведение закупок и снижению качества предоставляемых товаров и услуг. Подобная деятельность работает против заказчиков и, в итоге, мешает нормальной работе системы госзакупок. Раньше разрешалось отправлять жалобы по почте России и по e-mail. Сейчас же они регистрируются и автоматически проверяются через единую систему.

3) Методы борьбы с профессиональными жалобщиками. Чтобы мошенники не появлялись на торгах, необходимо повышать общую культуру и уровень знаний у специалистов, работающих в сфере госзакупок (заказчики, уполномоченные учреждения, юристы). Эти сотрудники должны постоянно развиваться, повышать квалификацию, изучать практики ФАС России. Конечно же важно стараться не допускать ошибок.

Далее обратимся к судебной практике по освещаемому вопросу. Конечно, если в целом взять проблему обжалования действия (или бездействия) заказчика, объем судебной практики по данному вопросу будет приличным. Однако, на данный момент существует небольшое количество дел, где профессиональные жалобщики были бы под прицелом внимания. Остановим свой взгляд на деле N А53–21288/2021. Управление Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области (далее — УФАС по РО) вынесло решение от 25.06.2021 N 061/06/54.3–1101/2021, согласно которому жалоба заявителя (ООО «Джули») была признана обоснованной. Однако, несмотря на это, в решении Арбитражного суда Ростовской области от 13.08.2021 установлено: «податель жалобы (ООО «Джули») является профессиональным жалобщиком, что подтвердил и представитель УФАС по РО. С момента регистрации юридического лица 23.06.2020 им было подано в различные территориальные Управления Федеральной антимонопольной службы более 669 жалоб, 577 из которых были удовлетворены; общество не принимало участия ни в одной государственной закупке в качестве поставщика; не имеет допуска СРО, наличие которого необходимо для подачи заявки по части закупок» [4]. Классический пример киллера госзаказа. В нашем случае всё закончилось тем, что решение УФАС по РО было признано незаконным.

В анализе выше по тексту уже были обозначены пути решения данной проблемы. Подробно обозначим данные пути:

1) Введение государственной пошлины за необоснованные жалобы. Размер пошлины в данном случае рассчитывался бы в процентной доле от начальной (максимальной) цены контракта. Данное предложение довольно давно вносилось специалистами ФАС России. По их мнению, данное нововведение явилось бы хорошей профилактической мерой для злоупотреблений и решило проблему. Не хочу критиковать уважаемых коллег из ФАС России, скажу лишь, что едва ли указанное новшество решит вопрос засилья жалобщиков. Определенно, количество жалоб сократится, но, тем не менее, размер «мзды» за отзыв жалоб со стороны киллеров госзаказа резко увеличится.

2) Ужесточение уголовной ответственности за злоупотребления в сфере госзакупок. Действия жалобщиков с целью вымогательства денежных средств или иных материальных благ с других участников торгов подпадают под соответствующие статьи Уголовного кодекса Российской (далее — УК РФ) [2]. Всем киллерам госзакупок следует четко понимать, что умышленный срыв торгов, организованных в целях реализации национальных проектов, а также иных социально-значимых сферах жизни нашей страны — это преступление, за совершение которого последует наказание. В настоящее время уже установлена уголовная ответственность за злоупотребления в сфере закупок (статья 200.5 УК РФ (подкуп работника контрактной службы), статья 200.6 УК РФ (заведомо ложное экспертное заключение), статья 200.7 УК РФ (подкуп третейского судьи)). Предлагается дополнить действующее законодательство статьей 200.8 УК РФ «Срыв торгов, касающихся социально-значимых сфер жизни», где будет четко прописана ответственность за срыв таких торгов в целом (и путем подачи «злонамеренной жалобы» в частности). От срывов таких тендеров (по социальному строительству, по оказанию охранных услуг, по закупке медицинских препаратов и т. д. и т. п.) страдают обычные граждане России. От некоторых из них напрямую зависят жизни, здоровье и безопасность наших граждан.

3) Повышение квалификации специалистов, ответственных за проведение госзакупок, разработка методических рекомендаций по выявлению и предотвращению действий профессиональных жалобщиков. По мнению автора статьи, самый важный и первостепенный путь решения описываемой проблемы. Пока не введена госпошлина за необоснованные жалобы, пока не ужесточена ответственность за злоупотребления в сфере госзакупок, люди на местах уже должны быть обучены и уметь противодействовать злоумышленникам. Нередки случаи, когда профессиональные жалобщики действительно и по делу подают жалобы. Это связано с тем, что сотрудники заказчиков и уполномоченных учреждений совершают определенное количество ошибок при составлении документации о проведении торгов. Обучение (повышение квалификации) в сфере госзакупок рекомендуется проходить не реже, чем каждые три года (Письмо Министерства экономического развития РФ и Министерства образования и науки РФ от 12 марта 2015 г. NN 5594-ЕЕ/Д28и, АК-553/06 «О направлении методических рекомендаций» [3], п. 2.8. Методических рекомендаций по реализации дополнительных профессиональных программ повышения квалификации в сфере закупок). Предлагается уменьшить этот срок до одного года. 44-ФЗ является довольно «живым» законом, его нормы довольно часто дополняются, а порой и меняются вовсе. В помощь обучающимся сотрудникам заказчиков и уполномоченных учреждений также предлагается создать «Реестр распространенных ошибок», где каждый желающий мог бы ознакомиться с самыми частыми ошибками, допускаемыми при размещении госзакупок на торги.

В заключение хотелось бы сказать, что до конца избавиться от профессиональных жалобщиков вряд ли удастся. На каждое изменение законодательства злоумышленники будут реагировать незамедлительно путем изобретения новых путей для создания трудностей работе государственных и муниципальных закупщиков. Однако, необходимо пытаться им противостоять.

Литература:

1. Федеральный закон от 5 апреля 20 13 г. N 44 -ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (последняя редакция). [Электронный ресурс] — Режим доступа http://pravo.gov.ru/proxy/ips/?docbody=&nd=102164547.

3. Письмо Министерства экономического развития Российской Федерации и Министерства образования и науки Российской Федерации от 12 марта 2015 г. NN 5594-ЕЕ/Д28и, АК-553/06 «О направлении методических рекомендаций». [Электронный ресурс] — Режим доступа https://docs.cntd.ru/document/420265861.

4. Письмо ФАС России от 29.12.2023 N МШ/112518/23 «Разъяснения по вопросам принятия жалоб к рассмотрению». [Электронный ресурс] // СПС КонсультантПлюс. URL: https://www.consultant.ru.

5. Решение Арбитражного суда Ростовской области от 13.08.2021 по делу N А53–21288/2021. [Электронный ресурс] // СПС КонсультантПлюс. URL: https://www.consultant.ru.

6. Статья: Картельный сговор и иные формы скрытого соглашения участников торгов (Капитонова Е. А.) («Конкурентное право», 2023, N 1). [Электронный ресурс] // СПС КонсультантПлюс. URL: https://www.consultant.ru.

7. «Профессиональные жалобщики» — кто они? Интервью руководителя Карельского УФАС России Артура Пряхина сетевому изданию «Вести Карелии». [Электронный ресурс] — Режим доступа https://karelia.fas.gov.ru/news/14483.