В соответствии с правилами, установленными главой 22 КАС РФ, могут быть оспорены решения, действия (бездействие):
1) органов государственной власти, под которыми принято понимать созданные в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами, конституциями и уставами, законами субъектов РФ государственные образования, наделенные властными полномочиями, собственной компетенцией, выполняющие определенные государственные функции в установленных сферах деятельности и образующие единую систему государственной власти в Российской Федерации.
1.1) федеральные органы государственной власти: представительный (законодательный) орган Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти, образуемые в соответствии с Конституцией РФ, Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», указами Президента РФ о системе и структуре федеральных органов исполнительной власти, а также территориальные органы, созданные федеральными органами исполнительной власти для осуществления своих полномочий. Так, в Указе Президента РФ от 21 мая 2012 г. № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» перечислены федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства РФ.
1.2) органы государственной власти субъектов РФ: законодательный (представительный) орган, высший исполнительный орган и иные органы государственной власти, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ и на основании нормативного правового акта органа законодательной (представительной) власти субъекта РФ и (или) его высшего должностного лица.
2) органов местного самоуправления, которыми могут являться: представительный орган муниципального образования, местная администрация и иные органы, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
3) иных органов, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая квалификационные коллегии судей, экзаменационные комиссии).
Под иными государственными органами, как правило, понимают органы государственной власти, которые не входят ни в одну из трех ветвей власти — законодательную, исполнительную и судебную. В то же время эти органы создаются и действуют в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами, а по своему статусу они являются независимыми органами государственной власти. К их числу относятся: прокуратура Российской Федерации, Центральный банк Российской Федерации, Счетная палата Российской Федерации, Центральная избирательная комиссия РФ и др.
В некоторых случаях достаточно сложно определить их организационно-правовую форму, однако их решения (акты) могут затрагивать права, свободы и законные интересы граждан и организаций. К их числу можно отнести, например, Национальный антитеррористический комитет (НАК), который образован для координации деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по профилактике терроризма, а также по минимизации и ликвидации последствий его проявлений. К этой же группе государственных органов можно отнести Судебный департамент при Верховном Суде РФ, являющийся федеральным государственным органом, осуществляющим организационное обеспечение деятельности судов.
В КАС РФ указаны специальные государственные (публичные) органы, действия и решения которых могут быть обжалованы — квалификационные коллегии судей и экзаменационные комиссии. К ним относятся: высшая экзаменационная комиссия по приему квалификационного экзамена на должность судьи; экзаменационные комиссии субъектов РФ по приему квалификационного экзамена на должность судьи; квалификационные комиссии судей.
Также к указанному перечню органов и организаций следует отнести избирательные комиссии и комиссии референдума. Согласно Федеральному закону от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» избирательная комиссия — это коллегиальный орган, формируемый в порядке и сроки, которые установлены законом, организующий и обеспечивающий подготовку и проведение выборов. Комиссия референдума — коллегиальный орган, формируемый в порядке и сроки, которые установлены законом, организующий и обеспечивающий подготовку и проведение референдума.
Публичные функции также осуществляются самоуправляемыми организациями, такими, как адвокатские и нотариальные палаты, торговые промышленные палаты, и др.
Государственные и муниципальные учреждения также осуществляют публичные функции, а, следовательно, их действия и решения могут быть обжалованы в соответствии с КАС РФ.
4) должностных лиц. К должностным лицам, решения, действия (бездействие) которых могут быть оспорены по правилам главы 22 КАС РФ, следует относить лиц, постоянно, временно, в том числе по специальному полномочию, выступающих от имени федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, Вооруженных Сил РФ, других войск и воинских формирований Российской Федерации, принявших оспариваемое решение, совершивших оспариваемое действие (бездействие), имеющие обязательный характер и затрагивающие права и свободы граждан и организаций, не находящихся в служебной зависимости от этих лиц.
5) государственных или муниципальных служащих. В соответствии с положениями, закрепленными в ст. 1, 8, 9, 10, 12 Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», к федеральным государственным служащим относятся граждане, осуществляющие на основании контракта профессиональную служебную деятельность на должностях федеральной государственной службы (федеральной государственной гражданской службы, военной службы, государственной службы иных видов), учрежденных федеральным законом или иным нормативным правовым актом Российской Федерации, входящих в Реестр должностей федеральной государственной службы, утвержденный Президентом РФ, и получающие вознаграждение за счет средств федерального бюджета. К государственным гражданским служащим субъекта РФ относятся граждане, осуществляющие на основании контракта профессиональную служебную деятельность на должностях государственной гражданской службы субъекта РФ, учрежденных законом или иным нормативным правовым актом субъекта РФ, входящих в реестр должностей государственной гражданской службы субъекта РФ, утвержденный законом или иным нормативным правовым актом субъекта РФ, и получающие вознаграждение за счет средств бюджета субъекта РФ.
Согласно положениям ст. 1, 2, 6, 7, 10 Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» муниципальными служащими являются граждане, осуществляющие на постоянной основе на основании контракта профессиональную деятельность на должностях муниципальной службы, которые установлены муниципальными правовыми актами в соответствии с реестром должностей муниципальной службы в субъекте РФ, утверждаемым законом субъекта РФ, и получающие денежное содержание за счет средств местного бюджета.
При этом необходимо иметь в виду, что в федеральных органах государственной власти, иных федеральных государственных органах, органах государственной власти субъектов РФ, органах местного самоуправления могут быть предусмотрены должности, не являющиеся должностями соответственно государственной и муниципальной службы (п. 6 ст. 8 Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ, ч. 2 ст. 10 Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ). Решения, действия (бездействие) лиц, занимающих такие должности, не подлежат оспариванию по правилам главы 22 КАС РФ.
КАС РФ установлен образовательный ценз для представителей в судах по административным делам.
Так, согласно статье 55 КАС РФ представителями в суде по административным делам могут быть лица, имеющие высшее юридическое образование.
Представители должны представить суду документы о своем образовании, а также документы, удостоверяющие их статус и полномочия.
Таким образом, в случае, если от имени должностного лица, чьи постановления, действия (бездействие) оспариваются, выступает работник аппарата территориального органа предъявление в суд документов о наличии у данного работника высшего юридического образования обязательно.
Вместе с тем, если должностное лицо, чьи постановления, действия (бездействие) оспариваются, само осуществляет судебную защиту, указанному лицу не требуется представлять в суд документы о наличии у него высшего юридического образования, поскольку такие требования могут быть предъявлены только к его представителю.
В ст. 221 КАС РФ, определяющей состав лиц, участвующих в деле об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, предусмотрена единственная особенность — в административном деле об оспаривании решения, действия (бездействия) должностного лица, государственного или муниципального служащего в качестве второго административного ответчика к участию должен привлекаться соответствующий орган, в котором исполняют свои обязанности должностное лицо, государственный или муниципальный служащий.
ГПК РФ такой особенности не предусматривал, как не предусматривает подобного положения и гл. 24 АПК РФ. Рассматриваемое нововведение, как и иные корректировки по сравнению с ГПК РФ круга лиц, участвующих в деле (возможность привлечения надлежащего административного ответчика в качестве второго административного ответчика, если административный истец не согласен на замену ненадлежащего административного ответчика надлежащим; новое решение вопроса о правопреемстве при реорганизации или упразднении органа публичной власти), обусловлено вопросами обеспечения судебной защиты прав участников публичных правоотношений.
Согласно части 5 статьи 41 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в случае, если обязательное участие в административном деле другого лица в качестве административного ответчика предусмотрено названным Кодексом или если невозможно рассмотреть административное дело без участия такого лица, суд первой инстанции привлекает его к участию в деле в качестве административного соответчика.
Вопрос о вступлении в административное дело других административных истцов, административных ответчиков и заинтересованных лиц, а также вопрос о замене ненадлежащего административного ответчика суд разрешает при подготовке административного дела к судебному разбирательству (пункт 3 части 3 статьи 135 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).
В заключении можно сделать вывод о сложности определения состава лиц, участвующих в деле по рассматриваемой категории дел, при этом только в случае правильного определения и привлечения судом всех лиц, чьи права могут быть затронуты судебным решением, а также всех тех лиц, в полномочия которых входит восстановление нарушенных прав административного истца возможна по-настоящему эффективная защита и восстановление прав граждан обратившихся в суд.
Литература:
- Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24.07.2002 № 95-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2002. № 30. Ст. 3012.
- Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14 ноября 2002 г. № 138-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2002. № 46. Ст. 4532.
- Федеральный закон от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2007. № 10. Ст. 1152.
- Федеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2002. № 24. Ст. 2253.
- Федеральный закон от 27.05.2003 № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2003. № 22. Ст. 2063.
- Баглай, М. В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов / М.В, Баглай. — М.: Норма, 2019. — 860 с.
- Борисов, А.Н., Лагвилава, Р. П. Комментарий к Кодексу административного судопроизводства Российской Федерации от 8 марта 2015 г. № 21-ФЗ (постатейный) / А. Н. Борисов, Р. П. Лагвилова. — М.: Юстицинформ, 2018. — 680 с.
