Основной подход к определению реорганизации должен учитывать особенности юридического лица как искусственно созданного субъекта гражданского права. Поскольку проводимая реорганизация также представляет собой искусственный процесс, прием юридической техники, то именно данная характеристика реорганизации как процесса, т. е. совокупности последовательных юридически значимых действий, завершаемого достижением определенного результата, должна содержаться в определяемом понятии. Неслучайно в законодательстве регламентируются вопросы, касающиеся: оснований реорганизации; лиц, принимающих решение о реорганизации; порядка ее проведения; момента прекращения реорганизации и результата реорганизации.
Все вышесказанное позволяет следующим образом определить реорганизацию. Под реорганизацией понимается особый процесс, в ходе которого происходит прекращение и (или) создание юридического лица, сопровождающиеся переходом прав и обязанностей реорганизованного юридического лица в порядке правопреемства к другому юридическому лицу-правопреемнику.
Завершение реорганизации учреждения не отличается от общего порядка, предусмотренного действующим законодательством ( ст. 57 ГК РФ и ст. 16 Закона о государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей [6]).
С точки зрения оценки последствий реорганизации учреждения следует отметить, что здесь имеется определенная специфика в части бюджетных отношений, а именно в части выполнения так называемых приемо-передаточных процедур (такая терминология используется в письме Минфина и Казначейства России от 28.04.2017 [12]), необходимости/отсутствия необходимости открытия/закрытия/переоформления лицевых счетов ( Порядок открытия и ведения лицевых счетов территориальными органами Федерального казначейства [11]), а также изменения государственного задания ( Положение [10] о формировании государственного задания на оказание государственных услуг (выполнение работ) в отношении федеральных государственных учреждений и финансовом обеспечении выполнения государственного задания).
В отдельных случаях можно встретить указания на специальные последствия реорганизации. Так, согласно п. 159 Устава МГУ Московский университет обязан обеспечить учет и сохранность документов личного состава, а также своевременную передачу их на государственное хранение в установленном порядке при реорганизации. Иную обязанность в отношении документов содержит Устав СПбГУ (п. 142) : «...при реорганизации Санкт-Петербургского университета все документы (управленческие, финансовые, по личному составу и другие) передаются в соответствии с законодательством Российской Федерации правопреемнику Санкт-Петербургского университета. При отсутствии правопреемника документы постоянного хранения передаются на государственное хранение в соответствующие архивы» [14, с. 528].
Как показывает проведенный анализ, структура нормативного регулирования реорганизации учреждения очень сложна и запутанна; регулирование (даже его основы) не сконцентрировано в одном акте, имеется множество документов, в которых регулируются вопросы реорганизации учреждений.
Сложная структура регулирования правового положения учреждения в целом критиковалась в Концепции развития гражданского законодательства [13]. В ней отмечалось, что «правовое положение учреждений (особенности создания, структуры органов управления, ликвидации и пр.), в зависимости от осуществляемых ими функций и видов деятельности, уточняется в многочисленных федеральных законах, нормы которых в ряде случаев противоречат ГК РФ». В документе предлагалась даже «унификация содержащихся в отдельных законах норм, регулирующих гражданско-правовой статус учреждений, посредством их включения в ГК РФ».
К сожалению, по итогам реформы гражданского законодательства можно констатировать следующее: упрощения структуры регулирования учреждений не произошло (наоборот, как хорошо видно, уже в период реализации реформы было принято несколько актов); включение ряда новых положений в ГК РФ не сопровождалось признанием утратившими силу специальных законов; ГК РФ в реальности не играет (как и до реформы) ведущей роли в определении целого ряда элементов правового положения учреждения [15, с. 26].
Все это в полной мере относится и к реорганизации. Правовое регулирование реорганизации учреждений после проведенной реформы законодательства о юридических лицах нисколько не улучшилось. По существу, можно отметить, что никакой реформы как минимум в части реорганизации в реальности не произошло.
Многие гражданско-правовые аспекты реорганизации государственных учреждений вместо федеральных законов регулируются подзаконными актами Правительства РФ.
В части определения порядка реорганизации имеет место «вторжение» в пределы федеральной компетенции законодательства субъектов РФ (и даже актов местных органов власти). Причем в некоторых законах оно закреплено нормативно. К примеру, до сих пор действует норма ст. 16 Закона о некоммерческих организациях [9], в соответствии с которой принятие решения о реорганизации в отношении бюджетных или казенных учреждений субъекта РФ осуществляется в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, а в отношении муниципальных бюджетных или казенных учреждений — в порядке, установленном местной администрацией муниципального образования. Статья 29 Закона о музеях [4] указывает, что реорганизация государственных музеев, находящихся в ведении субъектов РФ, осуществляется в порядке, определенном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, если иное не установлено законами субъекта РФ.
Имеется явная диспропорция в регулировании: реорганизация государственных учреждений регулируется подробным образом, а реорганизация частных учреждений практически не регулируется вовсе.
Недостатки в регулировании отчасти демпфируются организационной простотой учреждения — это унитарная организация одного лица (учредителя), соответственно, при ее реорганизации не возникает сложных проблем баланса интересов меньшинства и большинства, выкупа доли участия и/или ее трансформации.
Идеальным вариантом представляется тот, который был предложен еще в Концепции развития гражданского законодательства, — унификация содержащихся в отдельных законах норм, регулирующих гражданско-правовой статус учреждений [16, с. 62].
Подводя итог, следует отметить, такая унификация, по нашему мнению, должна заключаться как в создании корпуса общих положений о реорганизации учреждений в ГК РФ (что не случилось в результате реформы гражданского законодательства), так и в принятии специального федерального закона, регулирующего особенности правового положения учреждения как организационно-правовой формы юридического лица, в том числе в части реорганизации.
Литература:
1 Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) // СПС «КонсультантПлюс». — URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_28399/.
2 Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ // СПС «КонсультантПлюс». — URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_234196/.
3 Федеральный закон от 26.12.1995 № 208-ФЗ «Об акционерных обществах» // СПС «КонсультантПлюс». — URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_2345345/.
4 Федеральный закон от 26.05.1996 № 54-ФЗ «О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации // СПС «КонсультантПлюс». — URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_890234/.
5 Федеральный закон от 08.02.1998 № 14-ФЗ «Об обществах с ограниченной ответственностью // СПС «КонсультантПлюс». — URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_5463454/.
6 Федеральный закон от 08.08.2001 № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» // СПС «КонсультантПлюс». — URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_6451523/.
7 Федеральный закон от 26.10.2002 № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве) // СПС «КонсультантПлюс». — URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_0861233/.
8 Федеральный закон от 03.07.2016 № 236-ФЗ «О публично-правовых компаниях в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации // СПС «КонсультантПлюс». — URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_023453/.
9 Федеральный закон от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» // СПС «КонсультантПлюс». — URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_745135/.
10 Постановление Правительства РФ от 26.06.2015 № 640 «О порядке формирования государственного задания на оказание государственных услуг (выполнение работ) в отношении федеральных государственных учреждений и финансового обеспечения выполнения государственного задания» (вместе с «Положением о формировании государственного задания на оказание государственных услуг (выполнение работ) в отношении федеральных государственных учреждений и финансовом обеспечении выполнения государственного задания») // СПС «КонсультантПлюс». — URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_28391/.
11 Приказ Казначейства России от 17.10.2016 № 21н «О порядке открытия и ведения лицевых счетов территориальными органами Федерального казначейства» (Зарегистрировано в Минюсте России 01.12.2016 № 44513) // http://www.pravo.gov.ru, 02.12.2016.
12 Письмо Минфина России № 09–07–08/26557, Казначейства России № 07–04–05/05–392 от 28.04.2017 «О вопросах, возникающих в случае принятия решения о реорганизации федерального бюджетного или автономного учреждения в форме присоединения, слияния или разделения с сохранением объема государственных услуг (работ), подлежащих оказанию (выполнению) находящимися в его ведении учреждениями» // https://legalacts.ru/doc/pismo-minfina-rossii-n-09–07–0826557-kaznacheistva-rossii-n-07–04–0505–392/.
13 Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации» (одобрена решением Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства от 07.10.2009) // СПС «КонсультантПлюс». — URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_28392/.
14 Габов А. В. Теория и практика реорганизации (правовой аспект). М., 2014.
15 Зачиняева Т. А. Реорганизация учреждений // Бюджетный учет. 2011. № 2.
16 Ерохина Т. В. Некоторые вопросы административно-правового статуса государственных учреждений // Административное право и процесс. 2016. № 8.
