Теоретическая и практическая значимость работы заключается в том, что выводы и предложения, содержащиеся в работе, могут быть приняты во внимание в законотворческой практике с целью устранения выявленных пробелов и недостатков и создания теоретической основы для его совершенствования
Ключевые слова: контрактная система в сфере закупок, контрактные правоотношения.
В условиях развития рыночной модели хозяйствования в России возросла значимость контрактной системы в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (далее — контрактная система). Данный факт объясняется тем, что посредством контрактной системы осуществляется непосредственное расходование основной части финансовых ресурсов государства, направляемых на регулирование социально-экономических процессов, поддержания обороноспособности и безопасности государства, а также обеспечение в целом деятельности публично-правовых образований. Ключевой задачей контрактной системы является обеспечение выполнения функций и полномочий государства с соблюдением принципов целесообразности, результативности и эффективности в расходовании публичных финансов.
Система государственных и муниципальных закупок — специфический институт, являющийся неотъемлемой частью финансовой системы государства, инструментом макроэкономического регулирования, способствующим развитию экономики государства в целом. Следовательно, от оперативного и результативного регулирования отношений, складывающихся в рамках реализации контрактной системы, зависит не только экономическая эффективность расходования ресурсов государства, но и результаты выполнения последним своих функций.
Вместе с тем правоприменительная практика указывает на определенные недостатки, существующие как в правовом регулировании контрактных отношений в сфере закупок, так и при их реализации. В данном аспекте можно указать на следующие: отсутствие необходимых дефиниций и фундаментальных научных исследований, рассматривающих правовую природу контрактных правоотношений; неопределенность правового регулирования и отсутствие единообразного подхода к отдельным элементам контрактной системы в сфере закупок, к определению принадлежности контрактной системы в системе права. В связи с этим, научный интерес и теоретическую ценность представляют изучение сущности контрактных правоотношений, совершенствование правового механизма реализации таких отношений.
Контрактная система в сфере закупок как институт регулирует общественные отношения, которые возникают в процессе реализации контрактной системы в сфере закупок при осуществлении финансовых расходов на государственные и муниципальные нужды, при осуществлении закупок и заключении государственных контрактов, а также при осуществлении контрольных функций уполномоченными на осуществление контроля органами власти и общественными объединениями. Следовательно, можно сделать вывод, что в процессе реализации контрактной системы в сфере закупок возникает множество отношений, имеющих многоплановый характер. В процессе реализации контрактной системы в сфере закупок участвует совокупность лиц, а непосредственными «исполнителями» законодательства о контрактной системе являются субъекты контрактных правоотношений. Однако следует отметить, что правовое понятие «контрактные правоотношения» ни в одном нормативном акте, в том числе в Федеральном законе от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее — Закон о контрактной системе), не выработано. Это в свою очередь вызывает в практической деятельности объективные трудности. Рассмотрение понятия «контрактные правоотношения» считаем необходимым, начать с изучения субъектов правоотношений, регулируемых законодательством о контрактной системе в сфере закупок.
Субъектный состав участников контрактной системы в сфере закупок значительно расширен по сравнению с утратившим силу Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». В число субъектов контрактных правоотношений входят: органы, уполномоченные на регулирование контрактной системы в сфере закупок; органы, уполномоченные на осуществление контроля в сфере закупок; заказчики; участники закупок (поставщики (подрядчики, исполнители)); уполномоченные органы (учреждения); эксперты; специализированные организации; операторы электронных площадок; кредитные учреждения.
Специфической особенностью заказчиков как особых субъектов контрактных правоотношений является наделение их большим объемом правомочий при проведении государственных закупок, что находит свое непосредственное отражение в содержании их юридического статуса, поскольку лишь посредством деятельности заказчиков государство может выполнять все взятые на себя перед гражданами обязательства в области государственных закупок. При этом Левченко М. В. указывает, что в случае, когда заказчиком по государственному контракту, заключенному для обеспечения государственных нужд, выступает юридическое лицо, обладающее необходимыми финансовыми средствами, выделенными ему на эти цели из соответствующего бюджета, подлинным заказчиком должно признаваться публично-правовое образование: Российская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование [4, с. 4].
Понятие участник закупки более широкое. Оно включает и признаки, характерные для потенциального участника рынка, и признаки победителя и заинтересованных лиц. Так, согласно пункту 3 статьи 3 Закона о контрактной системе участник закупки — любое юридическое лицо независимо от его организационно-правовой формы, формы собственности, места нахождения и места происхождения капитала, за исключением юридического лица, местом регистрации которого является государство или территория, включенные в утверждаемый в соответствии с подпунктом 1 пункта 3 статьи 284 Налогового кодекса Российской Федерации перечень государств и территорий, предоставляющих льготный налоговый режим налогообложения и (или) не предусматривающих раскрытия и предоставления информации при проведении финансовых операций (офшорные зоны) в отношении юридических лиц (далее — офшорная компания), или любое физическое лицо, в том числе зарегистрированное в качестве индивидуального предпринимателя.
Как отметила Левченко М. В.: «Основываясь на судебной практике, понятие «участник государственных закупок» возможно определить как лицо, которое претендует на заключение государственного контракта и имеет целью его заключить, которое выражает свое волеизъявление путем совершения каких-либо действий по обращению с заявкой на участие в закупочной процедуре или путем подачи необходимых для участия в закупочной процедуре документов, и кандидатура которого не была отклонена заказчиком при вскрытии или рассмотрении заявок на участие в закупочной процедуре» [4, с. 5].
Разработка юридического механизма осуществления государственных закупок является ключевой задачей, поскольку направлена на достижение основной цели права реализации субъективных прав и исполнения обязанностей. Также необходимо отметить, что контрактные отношения имеют целью обеспечение государственных (муниципальных) нужд или нужд иных юридических лиц, созданных с государственным участием, носят последовательный многоэтапный характер и возникают, развиваются на следующих этапах: планирование закупок; осуществление закупок (обоснование закупок, нормирование, определение поставщика, заключение и исполнение государственного контракта); мониторинг, аудит и контроль в сфере закупок. Однако, принимая во внимание тот факт, что осуществление государственных и муниципальных закупок осуществляется за счет средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации, считаем необходимым, дополнить вышеуказанный перечень этапом финансирования удовлетворения государственных и муниципальных нужд (доведение бюджетных ассигнований и (или) лимитов бюджетных обязательств до субъектов, предоставление субсидий).
Таким образом, по субъектному составу контрактные правоотношения можно разделить на следующие виды: отношения, складывающиеся между заказчиками (получателями бюджетных средств) и главными распорядителями (распорядителями) средств бюджета и внебюджетных источников финансирования; отношения, складывающиеся между заказчиками и участниками государственных (муниципальных) закупок; отношения, складывающиеся между участниками государственных (муниципальных) закупок; отношения, складывающиеся между участниками закупок (или заказчиками) и органами, уполномоченными на осуществление защиты прав и законных интересов субъектов контрактных отношений.
Так, E. H. Кудряшова определяла контрактные отношения как «отношения, включающие набор правил, структурирующих в пространстве и во времени обмен между двумя (и более) экономическими агентами посредством определения обмениваемых прав и взятых обязательств и механизма их соблюдения» [3, с. 23].
Д. С. Бенц предложил рассматривать контрактные отношения как «особую форму экономических отношений между как минимум двумя субъектами по поводу обмена правами собственности на основе сложившейся в экономике системы институтов» [2, с. 76].
О. В. Анчишкина указала, что «под контрактными отношениями понимается особый институт российской экономики, в котором стороной договора выступают публично-правовые образования, а целью сделки является обеспечение нужд государства и общества» [1, с. 61].
М. В. Шмелева под контрактными отношениями понимает «особую разновидность гражданских правовых отношений, характеризующихся многообразием видов и классификаций» [6, с. 314].
С вышеприведенными взглядами нельзя не согласиться, действительно, законодательство о контрактной системе в сфере закупок базируется на положениях гражданского законодательства и вопросы контрактной системы оперируются гражданско-правовыми категориями. Тем не менее, Закон о контрактной системе также регулирует такие вопросы, как обоснование начальной максимальной цены контракта, нормирование и планирование закупок, что позволяет рассматривать контрактную систему в контексте финансового права. Кроме того, отправной точкой контрактной системы в сфере закупок является определение (формирование) государственных (муниципальных) нужд в зависимости от целей, задач и функций государства, а также процесс финансирования государственных и муниципальных нужд в соответствии с бюджетным законодательством.
В этой связи, считаем необходимым разделить точку зрения Левченко М. В., которая рассматривает контрактные правоотношения как «целостную правовую систему, состоящую из совокупности элементов, неразрывно связанных между собой и взаимообусловленных, развитие которых происходит на шести следующих друг за другом этапах. Элементами первого и второго этапов являются доведение лимитов бюджетных обязательств до конкретных заказчиков, формирование и размещение государственного заказа, элементами третьего этапа юридические действия по проведению закупочных процедур; элементами четвертого и пятого этапов — реализация субъективных гражданских прав и исполнение обязанностей, касающихся заключения и исполнения государственного контракта; элементами шестого этапа — совершение юридически значимых действий по подготовке и сдаче юридических документов о проделанной аналитической работе, касающейся стоимости и количества заключенных государственных контрактов или договоров и их исполнения».
Анализ подходов к контрактным отношениям, складывающихся при проведении государственных и муниципальных закупок, показал отсутствие в научной литературе определения, в полной мере отражающего их сущность. В связи с этим видим целесообразность его формулирования.
Контрактные правоотношения — это сложные общественные отношения, складывающиеся между главными распорядителями (распорядителями) бюджетных средств и заказчиками по доведению бюджетных ассигнований и (или) лимитов бюджетных обязательств, между заказчиками и юридическими лицами, участвующими в закупочных процедурах, с целью заключения государственного (муниципального) контракта, и направленные на обеспечение государственных (муниципальных) нужд и нужд иных юридических лиц в товарах, работах и услугах посредством реализации взаимосвязанных этапов, а также отношения, возникающие в процессе проведения контроля реализации контрактной системы в сфере закупок.
Малыхина Е. А. под сложными общественными отношениями понимает такую его структуру, когда отдельные части одного и того же отношения регулируются нормами различных отраслей права ввиду включенности этих частей в предмет правового регулирования различных отраслей права [5, с. 249].
Таким образом, из предложенного определения можно вывести следующие признаки контрактных отношений: гражданско-правовые отношения, которые могут выступать как отдельный гражданско-правовой институт или подотрасль гражданского права; бюджетные отношения, которые могут выступать как правовой институт финансового права; отношения, возникают между субъектами гражданского оборота, обладающими специальным правовым статусом; носят последовательный многоэтапный характер; основанием возникновения контрактных правоотношений являются государственные закупки; постоянно интегрируются с Интернет-ресурсами.
Резюмируя вышеизложенное, предлагается внести дополнение в статью 3 Закона о контрактной системе. Пункт 23 статьи 3 Закона о контрактной системе изложить в следующей редакции: «контрактные правоотношения — это сложные общественные отношения, складывающиеся между главными распорядителями (распорядителями) бюджетных средств и заказчиками по доведению бюджетных ассигнований и (или) лимитов бюджетных обязательств, между заказчиками и юридическими лицами, участвующими в закупочных процедурах, с целью заключения государственного (муниципального) контракта, в отдельных случаях — договора, и направленные на обеспечение государственных (муниципальных) нужд и нужд иных юридических лиц в товарах, работах и услугах посредством реализации взаимосвязанных этапов, а также отношения, возникающие в процессе проведения контроля реализации контрактной системы в сфере закупок».
Литература:
- Анчишкина О. В. Экономические и правовые особенности контрактных отношений как особого института российской экономики // Вестник Института экономики Российской академии наук. 2018. № 3. С. 61–77.
- Бенц Д. С. Природа контрактных отношений корпораций // Вестник Челябинского государственного университета. 2010. № 5 (186). Вып. 25. С. 67–76.
- Кудряшова Е. Н. Институциональные соглашения в условиях естественной монополии: учеб. пособие для студентов вузов, обучающихся по экон. специальностям / Е. Н. Кудряшова; Моск. гос. ун-т им. М. В. Ломоносова, Экон. фак. — М.: ИНФРА-М. 2004. 111 с.
- Левченко М. В. Правовая основа механизма реализации контрактных правоотношений, складывающихся при осуществлении государственных закупок // Постулат. 2018. № 11. С. 1–9.
- Малыхина Е. А. Особенности финансово-правового регулирования отношений, возникающих в процессе реализации контрактной системы в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд // Вестник Саратовской государственной юридической академии 2014. № 2 (97). С. 249–253.
- Шмелева М. В. Контрактные правоотношения: понятия и классификация // Актуальные проблемы развития гражданского права и процесса на современном этапе. Материалы II Всероссийской научной — практической конференции. Краснодарский университет МВД России. 2015. С. 314–319.
