Правовые аспекты организации и функционирования национальных парков в Российской Федерации

В статье раскрываются особенности правового режима национальных парков в связи законодательными изменениями 2020 года. Уделяется внимание проблеме соотношения правовых режимов территорий национальных парков и расположенных на них населенных пунктов. Делаются выводы о совершенствовании земельного и природоохранного законодательства в целях сохранения уникальных экологических систем как исторического природного наследия нашей страны.

Ключевые слова: особо охраняемые природные территории, национальный парк, экологическая система, земельный участок.

Согласно преамбуле к Федеральному закону от 14.03.1995 № 33-ФЗ (ред. от 30.12.2020) «Об особо охраняемых природных территориях» [2], а также п. 1 ст. 94 Земельного кодекса Российской Федерации особо охраняемые природные территории — это участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны [1]. На сегодняшний момент на территории нашей страны правовой статус особо охраняемой природной территории (далее — ООПТ) в виде национального парка имеет 51 исторически сложившаяся экологическая система [8].

В юридической науке неоднократно обращались к вопросу режима национальных парков в Российской Федерации и его отдельных особенностей. Е. Н. Ильенко отмечала, что, несмотря на сформированную законодательную базу для регулирования правового положения национальных парков, требуется дальнейшее ее совершенствование [с. 73, 6]. Как показывает анализ судебной практики, многие споры связаны с полномочиями национальных парков по распоряжению земельными участками на территории национальных парков, порядком передачи земельных участков во владение и (или) пользование третьим лицам, а также правовым положением земельных участков, которые включены в границы национальных парков без их изъятия из хозяйственной эксплуатации [6]. Все вышесказанное позволяет говорить об актуальности научного исследования правового режима национального парка.

Согласно п. 1 ст. 12 Федерального закона от 14.03.1995 № 33-ФЗ (ред. от 30.12.2020) «Об особо охраняемых природных территориях» национальные парки относятся к особо охраняемым природным территориям федерального значения. В границах национальных парков выделяются зоны, в которых природная среда сохраняется в естественном состоянии и запрещается осуществление любой не предусмотренной указанным Федеральным законом деятельности, и зоны, в которых ограничивается экономическая и иная деятельность в целях сохранения объектов природного и культурного наследия и их использования в рекреационных целях [2].

Федеральным законом от 30.12.2020 № 505-ФЗ были внесены значительные изменения в Федеральный закон от 14.03.1995 № 33-ФЗ, в частности, в ст. 12 данного закона. До 2020 года п. 2 указанной статьи звучал так: «Земельные участки и природные ресурсы, расположенные в границах национальных парков, находятся в федеральной собственности. Земельные участки не подлежат отчуждению из федеральной собственности». После внесенных изменений п. 2 ст. 12 имеет следующее содержание: «Земельные участки и природные ресурсы, расположенные в границах национальных парков, находятся в федеральной собственности и отчуждению не подлежат, за исключением земельных участков, расположенных в границах населенных пунктов, включенных в состав национальных парков». При этом в Закон в ст. 15 был введен п. 2.1, согласно которому в границах населенных пунктов, включенных в состав национальных парков, допускается следующая деятельность [2]:

— предоставление на территориях национальных парков земельных участков для ведения садоводства и огородничества, индивидуального гаражного или индивидуального жилищного строительства;

— строительство объектов спорта, являющихся объектами капитального строительства, а также связанных с ними объектов инженерной и транспортной инфраструктур;

— разведка и добыча подземных вод для целей питьевого водоснабжения и технического водоснабжения;

— заготовки гражданами пищевых лесных ресурсов и сбора ими лекарственных растений для собственных нужд, а также сбора гражданами других недревесных лесных ресурсов для собственных нужд;

Анализ указных норм позволяет сделать вывод, что на сегодняшний момент возможно отчуждение, а именно приватизация земельных участков, расположенных в границах населенных пунктов, включенных в состав национальных парков. А гражданам, проживающим на данной территории, предоставлено право ведения садоводства и индивидуального жилищного строительства.

Указанные изменения вызвали дискуссию и неоднозначное восприятие их в обществе. Как было указано в пояснительной записке к законопроекту, его инициаторы исходили из особого положения национальных парков как категории ООПТ [3]. «В составе 27 национальных парков функционирует более 900 населенных пунктов. Сбережение их уникальных природных ландшафтов и объектов историко-культурного наследия является важной задачей, на выполнение которой направлено российское природоохранное законодательство. В то же время федеральный статус земель национальных парков и действующий в них жесткий и даже запретительный правовой режим приводит к существенному ограничению конституционных прав граждан, проживающих в границах данных территорий. Данные ограничения приводят к тому, что люди, проживающие в национальных парках, не могут получить землю для ведения садоводства и индивидуального жилищного строительства, региональные власти и органы местного самоуправления не могут реализовать социально-экономические программы и меры поддержки населения (строительство больниц, школ, детских садов), программы по расселению ветхого жилья. Существует множество и других ограничений, что приводит к постоянному росту социальной напряженности. При этом затрагивается население по разным оценкам от 210 до 370 тысяч человек» [5]. При рассмотрении законопроекта Государственной Думе депутат Николай Николаев, один из автором данных изменений, заявлял, что данное законодательные изменения позволят решить проблемы граждан без ущерба для окружающей среды в национальных парках [4].

Описанная в пояснительной записке ситуация, действительно, на наш взгляд требовала решения. Нельзя отрицать того, что внесенные изменения направлены на восстановление конституционных прав граждан на территории национальных парков. Они призваны обеспечить баланс между сохранением природы и частными интересами граждан, так как с принятием поправок люди получили возможность решить накопившиеся жилищные вопросы [7]. Таким образом, мы считаем, что данный законопроект, несомненно, имеет много положительных аспектов и позволит решить серьезные проблемы граждан, проживающих на территории ООПТ. Однако ряд исследователей, общественных деятелей высказывают обоснованные опасение относительно того, не приведут ли законодательные изменения к ухудшению экологической системы ООПТ. Высказываются мнения, что принятие законопроекта приведет к сокращению территорий национальных парков [4], создаст риски для окружающей среды в национальных парках, а также угрозы целостности ООПТ. Однако Федеральный закон от 14.03.1995 № 33-ФЗ содержит положения, которые говорят о намерении законодателя не допустить возникновения указанных выше проблем. Так, согласно п. 1. ст. 15 Закона в целях установления режима национального парка осуществляется зонирование его территории с выделением заповедной зоны, особо охраняемой зоны, рекреационной зоны, зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, зоны хозяйственного назначения, зоны традиционного экстенсивного природопользования. Уменьшение площади заповедной зоны и площади особо охраняемой зоны, а также площади зоны традиционного экстенсивного природопользования не допускается. Запрещается изменение целевого назначения земельных участков, находящихся в границах национальных парков, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами. Согласно ст. 95 Земельного кодекса Российской Федерации использование включенных в состав особо охраняемых природных территорий земель и земельных участков иных категорий ограничивается с учетом необходимости защиты природных комплексов особо охраняемых природных территорий от неблагоприятных антропогенных воздействий [1].

Подводя итоги, можно сделать вывод, что в Российской Федерации сформировалась законодательная база, регулирующая правовые аспекты организации и функционирования национальных парков в Российской Федерации. В 2020 году Федеральным законом от 30.12.2020 № 505-ФЗ были внесены значительные изменения в Федеральный закон от 14.03.1995 № 33-ФЗ. На наш взгляд, говорить о том, что внесенные изменения в Федеральный закон от 14.03.1995 № 33-ФЗ приведут к ухудшению экологической обстановки на территории национальных парках преждевременно, так как поправки были приняты менее года назад. Необходимо следить за ситуацией по приватизации, уполномоченные органы должны контролировать законность производимых с землями национальных парков процедур, чтобы не допустить ухудшения окружающей среды в национальных парках. К тому же, стоит отметить, что нововведения имеют, безусловно, положительный эффект: возможность приватизировать земли национальных парков позволит решить ряд важных проблем, в частности обеспечить соблюдение конституционных прав граждан, проживающих на таких территориях. Теперь такие граждане имеют право получить землю для ведения садоводства и индивидуального жилищного строительства, а региональные власти и органы местного самоуправления могут реализовать социально-экономические программы и меры поддержки населения (строительство больниц, школ, детских садов). Совершенствование земельного и природоохранного законодательства должно происходить с учетом приоритета сохранения экологических систем и исторического природного наследия нашей страны.

Литература:

1. Российская Федерация. Законы. Земельный кодекс Российской Федерации: текст с изм. и доп., вступ. в силу с 10.01.2021: [принят Государственной Думой 28 сентября 2001 года: одобрен Советом Федерации 10 октября 2001 года]. — Москва, 2021. — Доступ из справочно-правовой системы КонсультантПлюс. — Текст: электронный.
2. Российская Федерация. Законы. Об особо охраняемых природных территориях: текст с изм. и доп. от 30.12.2020: [принят Государственной Думой 15 февраля 1995 года]. — Москва, 2021. — Доступ из справочно-правовой системы КонсультантПлюс. — Текст: электронный.
3. Заключение Комитета по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям от 02.10.2020 «На проект федерального закона N 974393–7 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» и отдельные законодательные акты Российской Федерации». — Доступ из справочно-правовой системы КонсультантПлюс. — Текст: электронный.
4. Замахина, Т. Госдума разрешила приватизацию земель национальных парков» / Т. Замахина. — Текст: электронный // Российская газета: [сайт]. — URL: https://rg.ru/2020/12/23/gosduma-razreshila-privatizaciiu-zemel-nacionalnyh-parkov.html (дата обращения: 03.05.2021).\
5. Проект Федерального закона № 974393–7 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» и отдельные законодательные акты Российской Федерации». — Доступ из справочно-правовой системы КонсультантПлюс. — Текст: электронный
6. Ильенко Е. Н. Понятие и правовой статус национальных парков // Общество и право. 2014. № 3 (49). URL: https://cyberleninka.ru/article/n/ponyatie-i-pravovoy-status-natsionalnyh-parkov (дата обращения: 13.05.2021).
7. Мостов, И. Дмитрий Кобылкин: Жители населенных пунктов особых территорий смогут узаконить свои дома / И. Мостов. — Текст: электронный // Российская газета: [сайт]. — URL: https://rg.ru/2020/12/23/dmitrij-kobylkin-zhiteli-naselennyh-punktov-osobyh-territorij-smogut-uzakonit-svoi-doma.html (дата обращения: 03.05.2021).
8. Официальный сайт Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации. URL: http://www.mnr.gov.ru/activity/oopt/ (дата обращения 13.05.2021).