В последнее время, в том числе в связи с активным участием страны в организации масштабных международных мероприятий, интенсивно развивается законодательство, касающееся изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд. Логичным этапом такого развития стала редакция Земельного кодекса. В статье анализируются наиболее значимые, по мнению автора, изменения в законодательстве об изъятии земельных участков для государственных и муниципальных нужд.
Ключевые слова:Земельный кодекс, изменения в законодательстве, изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд.
1 апреля вступил в силу Федеральный закон от 31.12.2014 № 499-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации».
Указанный закон вносит изменения в Земельный и Гражданский кодексы в части, касающейся регламентирования процедуры изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд:
1) изменен перечень оснований изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд;
2) в Земельный кодекс введена новая глава, регламентирующая порядок изъятия з/у для государственных и муниципальных нужд;
3) уточняются правила оценки земельных участков для расчета возмещения.
Нужно сказать, что первая версия указанного законопроекта внесена на рассмотрение в Государственную Думу еще в 2009 году, с тех пор текст законопроекта неоднократно существенно изменялся и подвергался критике, в том числе Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства [1]. Однако, на наш взгляд, внесенные в Земельный кодекс изменения заслуживают не только критики. Законодателем сделан большой шаг в сторону упорядочения процедуры изъятия земельных участков и защиты прав собственников и пользователей земельных участков.
В новой редакции Земельного кодекса закрытого перечня оснований для изъятия земельных участков мы, по-прежнему, не увидим, однако важными по отношению к охране конституционных прав граждан на частную собственность являются изменения третьей части ст. 49 ЗК: если предыдущей редакцией допускались иные основания, установленные законами субъектов, то новая редакция допускает изменение перечня оснований только федеральными законами.
Федеральным законом № 499-ФЗ отменена ст. 55 ЗК «Условия и порядок изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд», вместо нее введена новая глава VII.1 «Порядок изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд».
Земельный кодекс теперь содержит исчерпывающий перечень органов, уполномоченных принимать решение об изъятии земельного участка. Однако новеллой в законодательстве является возможность организаций обратиться в органы, уполномоченные принимать решение об изъятии. То есть фактически инициировать изъятие земельного участка для государственных и муниципальных нужд может негосударственная организация, причем перечень таких организаций устанавливается Правительством РФ.
Пока говорить однозначно об отрицательных/положительных характеристиках указанного нововведения довольно сложно. С одной стороны, как обозначено в пояснительной записке к законопроекту: «это устраняет посредничество государственных органов или органов местного самоуправления в оформлении сделок, оставляя за органами власти властно-распорядительные функции» [2], по мнению авторов Закона, такое положение властных органов противопоставляет их юридическим лицам, заинтересованным в изъятии земельных участков, что обеспечивает более взвешенное и объективное решение. При этом нельзя не согласиться и с мнением Совета по кодификации, что положение, при котором исключительной прерогативой власти остается только принятие решения об изъятии, способно повлечь нарушение гарантий изъятия именно для государственных и муниципальных нужд, а не в частных интересах [3]. Однако в современных условиях, когда строительство социально значимых объектов действительно часто происходит силами и средствами частных (с правовой точки зрения) лиц, указанное изменение предстает в исключительно положительном свете: представляется, что в соответствии с таким нововведением не только уменьшатся бюджетные траты, связанные с изъятием земельных участков, поскольку бремя выплаты возмещения возлагается на организацию — инициатора изъятия, но и избежит лишней бюрократизации сам процесс изъятия. К тому же контроль (принятие решения об изъятии) остается прерогативой государственных и муниципальных органов.
Несомненно положительной новеллой является введение в ЗК перечня обоснований для решения об изъятии з/у, которыми являются:
1) решение о создании или расширении особо охраняемой природной территории (в случае изъятия земельных участков для создания или расширения особо охраняемой природной территории);
2) международный договор Российской Федерации (в случае изъятия земельных участков для выполнения международного договора);
3) лицензия на пользование недрами (в случае изъятия земельных участков для проведения работ, связанных с пользованием недрами, в том числе осуществляемых за счет средств недропользователя);
4) решение о признании многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции (в случае изъятия земельного участка в связи с признанием расположенного на таком земельном участке многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции).
Можно предположить, что введение перечня документов, являющихся основаниями для принятия решения об изъятии, может способствовать защите прав собственников и пользователей земельных участков, подлежащих изъятию.
Новый закон делает большой шаг вперед (что отмечается исследователями [4]), устанавливая правило принципиальной возможности изъятия только при соблюдении условия, что размещение объекта на конкретной территории должно быть предусмотрено утвержденными в соответствии с действующим законодательством документом территориального планирования и проектом планировки территории. В соответствии с градостроительным законодательством процедуры обсуждения и согласования документов территориального планирования и проектов планировки территории (публичные слушания) позволяют обсуждать все возможные варианты решения той или иной социальной задачи посредством размещения объектов федерального, регионального или местного значения и определять ту самую государственную нужду. Это условие становится гарантией участия граждан в определении необходимости строительства того или иного объекта на определенной территории. Таким образом, вопросы, связанные с изъятием земельных участков для государственных и муниципальных нужд, начинают разрешаться еще на стадии согласования градостроительной документации (проектов планировки территории, генерального плана муниципального образования). С другой стороны, здесь появляется другая проблема — индифферентное отношение граждан к процедурам, предусмотренным Градостроительным кодексом РФ. К сожалению, организация публичных слушаний не может обеспечить действительное участие в них местного населения, всех заинтересованных граждан.
Также обновленный ЗК устанавливает особенности определения размера возмещения правообладателям земельных участков.
При определении размера возмещения в него включаются рыночная стоимость земельных участков, убытки, причиненные изъятием земельных участков, и упущенная выгода. ЗК устанавливает, что рыночная стоимость з/у определяется в соответствии с законом от 29 июля 1998 года № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации».
Важным нововведением, которое решает одну из проблем оценки стоимости земельного участка при расчете возмещения, является приравнивание нерыночных прав к их рыночному эквиваленту, так, в связи с изъятием стоимость права постоянного бессрочного пользования приравнивается к стоимости права аренды на установленный законом предельный (максимальный) срок, а в случае отсутствия такого срока — на сорок девять лет, право постоянного бессрочного пользования, принадлежащее гражданину, приравнивается к праву собственности, стоимость права безвозмездного пользования определяется как стоимость права аренды на соответствующий срок.
Итак, изменения ЗК в части изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд нельзя назвать совершенными и бесспорными: в частности закон, по-прежнему, не дает определения понятию «государственные и муниципальные нужды», которое объединяя основания для изъятия, могло бы стать гарантом соблюдения баланса частных и публичных интересов, как и не содержит исчерпывающего перечня оснований для изъятия. Однако установление на уровне федерального законодательства порядка изъятия земельных участков, на наш взгляд, позволит уйти от сложившейся практики создания отдельных федеральных законов под определенные ситуации изъятия.
Литература:
1. Экспертное заключение по проекту федерального закона № 304493–5 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты российской федерации в части совершенствования порядка изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд» от 24 ноября 2014 г. N 136–6/2014 //СПС «Консультант плюс»
2. Пояснительная записка к проекту федерального закона «О внесении изменений в некоторые законодательные акты российской федерации в части совершенствования порядка изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд»//СПС «Консультант плюс»
3. Экспертное заключение…
4. Поветкина Е. Л. Изъятие имущества для публичных нужд: цивилистические устои и современные тенденции // «Закон», № 2, февраль 2014 г.
