Коллизии в правовом регулировании жилищных прав инвалидов (на примере Тюменской области)



Статья посвящена исследованию проблем, с которыми могут столкнуться инвалиды при реализации своих жилищных прав на территории Тюменской области. В связи с чем, был проведен сравнительный анализ нормативного правового массива и положений судебной практики в ходе которого были выявлены коллизии между федеральным законодательством и законодательством Тюменской области, регламентирующих условия и порядок выделения инвалидам жилья. По сравнению с федеральными нормами установлено ограничение, произведенное законодателем Тюменской области, сужающее группы инвалидности, на основании которых граждане могут встать на учет для получения жилого помещения. Также установлено несоответствие норм законодательства Тюменской области данному, не так давно, толкованию Конституционного Суда РФ норм Жилищного кодекса РФ касательно необходимого, в определенных случаях, со стороны уполномоченных органов, учета дополнительной жилищной площади или предоставления отдельного жилья опекуну недееспособного инвалида, когда гражданину-инвалиду требуется регулярный посторонний уход. Представленный анализ может выступить средством устранения противоречий Тюменского законодательства по отношении к федеральному, что фактически повлечет улучшение правового статуса инвалидов в сфере реализации их жилищных прав.

Ключевые слова: социальная защита инвалидов; жилищные права инвалидов; коллизии в сфере обеспечения инвалидов, семей имеющих детей-инвалидов, жильем.

Особенности и проблемы в правоотношениях в области предоставления инвалидам жилых помещений неоднократно рассматривались в научной юридической среде. В 2019г. П. В. Старостина [11] подробно описывала и предлагала решения пробелов в бюджетном законодательстве, которое четко не устанавливало, кто несет расходное обязательство по внеочередному предоставлению жилья инвалидам Также в 2019г. подробно о проблемах реализации и соблюдения прав инвалидов на жилье рассматривалось в работе Е. А. Бородиной [12], — в особенности это касалось препятствий имеющихся у инвалидов, которые встали на учет как лица, нуждающиеся в улучшении жилищных условий до 01.01.2005г., в связи с чем выносились предложения по пересмотру системы субвенций и учитываемых критериев при предоставлении жилья инвалидам. Из более частной направленности можно обозначить исследование, проведенное М. Л. Лукьяновой в 2017г. [13], где были выявленные коллизии в законодательстве Владимирской области в части установления регионом необходимости дополнительного признания инвалидов малоимущими для постановки на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях, что противоречило нормам Конституции РФ и федеральному законодательству. Однако, данные исследования не выявляли коллизий между федеральным законодательством и законодательством Тюменской области, а также не учитывали толкование Конституционного Суда РФ норм Жилищного кодекса (далее — ЖК РФ), которое было дано в постановлении № 3-П от 01.02.2021г. [5]

Основополагающим в области защиты прав инвалидов является специальный Федеральный закон от 24.11.1995г. № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в РФ» (далее — Закон 181-ФЗ). В законе даются определения основным понятиям, например, инвалид, социальная защита, реабилитация и абилитация, а также закрепляются права инвалидов и их гарантии. Гарантии инвалидов напрямую связаны с улучшением той или иной категории их жизнедеятельности и одной из таких является гарантия обеспечения жилым помещением, которое будет отвечать необходимым соответствующим требованиям доступности, оборудованности и удобства. Данная гарантия закреплена законодателем в статье 17 Закона 181-ФЗ, согласно которой жилым помещением обеспечиваются: «Инвалиды, семьи, имеющие детей-инвалидов, нуждающиеся в улучшении жилищных условий». Для реализации данного права инвалидам или семьям с детьми-инвалидами необходимо встать на учет, в качестве лиц, которые имеют необходимость в предоставлении им жилого помещения, а сам порядок предоставления жилья данной категории граждан и их постановка на соответствующий учет, как следует из той же статьи 17 Закона 181-ФЗ, устанавливается: «законодательством РФ и законодательством субъектов РФ». [2, ст.17]

В сфере обозначенных правоотношений по обеспечению инвалидов жилыми помещениями возникали и возникают споры в юридической среде и в последствие в правоприменительной практике [9, п.12; 10; 6] по причине имеющихся пробелов и коллизий в законодательстве, в частности коллизий между федеральным законодательством и региональном. В качестве таковых можно отметить споры в правоприменительной практике, образовавшиеся после вступления в действие ЖК РФ с 01.01.2005г. Разногласия и обсуждения возникали относительно того, на ком лежат финансовые обязательства, направленные на обеспечение инвалидов жильем, а также необходимости признания инвалидов малоимущими для предоставления жилья из муниципального жилищного фонда.

Как следовало из правил, установленных новым законом по урегулированию жилищных прав граждан, жилье предоставляется из государственного и муниципального жилищных фондов, а граждане были поделены на тех, кто встал на учет для улучшения жилищных условий до 01.01.2005г., и после этой даты. [11, с.50]

Вместе с тем ЖК РФ определял, что к вопросам местного значения, предоставления жилья из муниципального жилищного фонда, относится только обеспечение жилищных прав малоимущих граждан. Данные положения на сегодняшний день не совсем стыкуются с установленными нормами Закона 181-ФЗ, изложенных в статье 17, что привело к неверному формированию нормативных правовых актов субъектов РФ, устанавливающих в качестве обязательного условия, в том числе и для инвалидов, признание гражданина малоимущим. Поэтому Верховный Суд РФ в своем решении от 13.03.2014г. № АКПИ 13–1200 разъяснил, что статья 17 Закона 181-ФЗ не содержит в себе какой-либо императивной нормы, которая бы указывала на необходимость инвалида устанавливать свой материально-финансовый статус, тем самым, инвалиду нет необходимости являться малоимущим для получения жилья из муниципального жилищного фонда. [6]

Также, в силу отсутствия в бюджетном законодательстве порядка финансирования полномочий, направленных на обеспечение инвалидов жильем, вставших на учет после 01.01.2005г., возникали споры, которые разрешались в судах, между РФ и муниципальными образованиями по поводу финансирования обеспечения инвалидов жильем. В качестве примера можно привести определение по делу № 309-ЭС15–9501 (администрация г. Екатеринбурга против РФ). Верховным Судом РФ были даны разъяснения, что обеспечение жильем инвалидов, вставших на учет после 01.01.2005г., подлежит финансированию за счет субъектов РФ. При рассмотрении подобных споров суды ссылаются на нормы, закрепленные в Федеральном законе от 06.10.2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» — статьи 14 и 50, ЖК РФ — статьи 13, 14 и 19 и Законе 181-ФЗ — абзац 2 преамбулы и статья 17. В соответствии с данными положениями образуется деление расходного обязательства, — улучшение жилищных условий лиц, вставших на учет до 01.01.2005г., обеспечивается за счет средств федерального бюджета, а жилищное положение лиц, вставших на учет после данной даты, обеспечивается за счет финансирования субъектов РФ. Очень подробно относительно тематики правовых коллизий в бюджетной сфере на примере обеспечения жилищных прав инвалидов рассматривается в статье практикующего юриста, ныне советника Верховного Суда РФ П. В. Старостиной. [11]

Таким образом, коллизии и пробелы были разрешены при помощи разъяснений высших судов и согласно действующему законодательству и его толкованию судами, вставшие на учет после 01.01.2005г. граждане-инвалиды обеспечиваются жильем за счет сил субъектов РФ и для реализации их права на улучшение жилищных условий отсутствует необходимость устанавливать их материальное положение, — признать инвалидов малоимущими.

Тем не менее, не смотря на неоднократные разъяснения судов, касательного обеспечения инвалидов жильем, нередко встречаются и по состоянию на сегодняшний день признаки противоречия регионального законодательства федеральным нормам.

На примере закона Тюменской области № 137 от 07.10.1999г., который направлен на регулирование порядка учета граждан, признанных нуждающимися, в предоставлении им жилого помещения (далее — Закон ТО № 137), можно увидеть признаки сужения и ограничения круга лиц, которые имеют право на предоставление им жилого помещения в силу федерального законодательства. [4, ст.ст.6–7]

Так, статья 6 Закона ТО № 137 устанавливает, что граждане могут быть признаны нуждающимися в улучшении жилищных условий лишь при наличии совокупности обстоятельств, то есть при наличии своего рода состава. Так, по общему правилу, в Тюменской области состав образуют следующие обстоятельства:

1) Гражданин должен прожить на территории Тюменской области не менее установленного предельного срока (предельный срок проживании до возникновения права на признание нуждающимся в предоставлении жилья составляет 5 лет).

2) Гражданин должен быть признан малоимущем либо относиться к какой-либо категории граждан указанным в статье 7 Закона ТО № 137.

3) Гражданин подпадает под одну из категорий лиц, установленных статьей 51 ЖК РФ, которые имеют необходимость в предоставлении им жилого помещения [4, ст.6].

Наибольший интерес вызывает второе обстоятельство, которое устанавливает необходимость признания гражданина малоимущим или установление принадлежности гражданина к категории граждан, определенной законодателем Тюменской области. Статья 7 Закона ТО № 137 регламентирует, что только инвалиды I и II группы, вставшие на учет как нуждающиеся в улучшении жилищных условий после 01.01.2005г., могут быть признаны нуждающимися в жилых помещениях. Между тем, статьей 17 Закона 181-ФЗ установлено, что на обеспечение жильем имеют право инвалиды и семьи, имеющие детей-инвалидов. Статья 17 Закона 181-ФЗ не определяет группы инвалидности, при которых инвалиды имеют право на улучшение жилищных условий, а при каких группах инвалидности у инвалидов — это право отсутствует (к исключению относятся лишь положения, затрагивающие компенсацию взносов на капитальный ремонт).

Несмотря на то, что пунктом 4 статьи 13 ЖК РФ предусмотрено право субъектов РФ определять иные категории граждан в целях предоставления им жилых помещений, это должно делаться без противоречий федеральному законодательству, а также не должны исключаться из категорий, обладающих правом на обеспечение жильем граждане, имеющие право на улучшение жилищных условий в силу федеральных норм. [1, ст.76].

Статьи 6 и 7 Закона ТО № 137 не содержат в качестве субъектов инвалидов III группы, также в них ничего не говорится о семьях, имеющих детей-инвалидов.

Практическую значимость обсуждения данных положений можно обусловить примером из судебной практики. Верховный Суд РФ вынес определение № 21-КГ17–19 от 10.10.2017г. в котором указал, что гражданка Иванова (фамилия изменена) имеет право на предоставление ей жилья во внеочередном порядке. При вынесении определения Верховный Суд РФ исходил из того, что Иванова обладала необходимой совокупностью оснований (составом), а именно гражданка Иванова проживала необходимый срок на территории соответствующего субъекта РФ, была признана инвалидом III группы с детства, без указания сроков прохождения переосвидетельствования, а также страдала заболеванием, входящим в перечень тяжелых форм хронических заболеваний, в силу чего обладала внеочередным правом на предоставление жилья (подп. 4 ч.1 ст. 51 ЖК РФ). [8, п.11]

На основании изложенного можно прийти к выводу, что если исходить из буквального толкования статей 6 и 7 Закона ТО № 137, то гражданка Иванова, которая проживала бы на территории Тюменской области более 5 лет, имела тяжелое хроническое заболевание, при котором невозможно проживание граждан в одном жилье, имеющая инвалидность III группы, не смогла бы получить жилье из-за суженного законодателем Тюменской области круга субъектов, имеющих право на получения жилья. Однако, в силу статьи 17 Закона 181-ФЗ и статей 51 и 57 ЖК РФ гражданка Иванова имеет право на предоставление ей жилья, причем — внеочередное.

Таким образом, статьи 6 и 7 Закона ТО № 137 требуют обсуждения со стороны законодателя Тюменской области с учетом мнения представителей общественной палаты Тюменской области, а также представителей Тюменской региональной организации всероссийского общества инвалидов (ВОИ) ввиду закрепления законом субъекта РФ неполного круга лиц, обладающих правом на получения жилья и наличие признаков несоответствия федеральному законодательству, что приводит к образованию препятствий в реализации жилищных прав инвалидов. Кроме того, данное усмотрение субъекта РФ не стыкуется с единой государственной политикой РФ в области социальной защиты инвалидов.

В качестве решения по устранению проблемных вопросов касательно круга субъектов-инвалидов, которые могут быть признаны нуждающимися в жилых помещениях, можно предложить на федеральном уровне установить запрет, который не будет допускать ограничение со стороны субъектов РФ групп инвалидности, при которых инвалиды могут быть поставлены на учет для обеспечения жильем. Либо можно внести предложение по изложению пункта «г» статьи 7 Закона ТО № 137 в следующей редакции:

«г) инвалиды, семьи, имеющие детей, у которых установлена группа инвалидности, ребенок-инвалид, не вставшие на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях до 01.01.2005 года;»

Также ввиду постановления Конституционного Суда РФ от 01.02.2021г. № 3-П необходимо обратить внимание и на положения, закрепленные в части 6 статьи 15 Закона ТО № 137. Данная норма регламентирует, что семья, в составе которой имеется гражданин, страдающий соответствующим тяжелым хроническим заболеванием, при предоставлении ему жилья, в силу оснований, изложенных в подпункте 4 части 1 статьи 51 ЖК РФ, сохраняет право состоять на учете только в том случае, если у нее имеются иные основания для постановки на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях. Таким образом, можно констатировать, что правом на получение жилья, по смыслу норм Закона ТО № 137, обладает только установленная категория граждан, страдающая тяжелыми хроническими заболеваниями, и при предоставлении им жилья не учитываются обстоятельства касательно необходимости оказания постоянной посторонней помощи таким гражданам от членов их семьи (опекунов), проживающих вместе с ними.

В обозначенном постановлении Конституционного Суда РФ дается толкование нормам жилищного законодательства. Инвалиды, страдающие тяжелым хроническим заболеванием, при котором невозможно проживать в одном помещении, обладают внеочередным правом на предоставление им жилья на основании подпункта 3 части 2 статьи 57 ЖК РФ. В данном случае, если инвалид также признан недееспособным, вследствие чего он нуждается в постоянном постороннем уходе, и над ним установлена опека, то при выделении ему жилья данные обстоятельства должны также учитываться в обязательном порядке. Итоговый вывод Конституционного Суда РФ при толковании подпункта 3 части 2 статьи 57 ЖК РФ заключался в том, что при выделении жилья инвалиду, страдающему хроническим заболеванием и который нуждается в постоянном постороннем уходе в силу своего состояния здоровья, необходимо учитывать площадь, которая будет являться достаточной для оказания такому лицу необходимого ухода и должного содействия в удовлетворении его потребностей, когда требуется постоянное нахождение с ним в предоставляемом ему жилье опекуна или проживание с ним супруга или близкого родственника по смыслу семейного законодательства. В том случае, если предоставление жилья, соответствующего таким условиям, является невозможным, то реализация права на получения жилья во внеочередном порядке может осуществляться посредством предоставления жилья как самому гражданину-инвалиду, страдающему тяжелым хроническим заболеванием, так и принятому на учет, в качестве нуждающегося, опекуну — близкому родственнику по смыслу семейного законодательства и осуществляющему за подопечным постоянный уход. [5; 14]

Таким образом, действующая редакция части 6 статьи 15 Закона ТО № 137 изложена без учета недавних разъяснений Конституционного Суда РФ. Данная норма напротив в противовес разъяснениям суда исключает учет заслуживающих внимания обстоятельств, таких как недееспособность лиц, страдающих соответствующими хроническими заболеваниями, их нужду в оказании постоянного постороннего ухода, а также возможность учета необходимой дополнительной площади или предоставления отдельного жилья, находящегося поблизости, опекуну-члену семьи гражданина-инвалида, проживающего весте с ним.

Для решения обозначенных несоответствий можно предложить исключить часть 6 статьи 15 Закона ТО № 137 и ввести отдельную статью со следующей концепцией:

– При предоставлении гражданину-инвалиду жилья по основаниям, установленным пунктом 4 статьи 51, пунктом 3 части 2 статьи 57 ЖК РФ и статьей 17 Закона 181-ФЗ, должны учитываться недееспособность гражданина-инвалида и его необходимость в постоянном уходе со стороны опекуна — близкого родственника, который проживает совместно с гражданином-инвалидом и был ранее поставлен на учет вместе с ним, в силу чего может быть выделена необходимая для постоянного ухода дополнительная площадь при предоставлении жилого помещения.

– При невозможности предоставить жилье с дополнительной необходимой для осуществления постоянной посторонней помощи за гражданином-инвалидом, то его опекуну — члену семьи, по смыслу семейного законодательства, который был ранее поставлен на учет в качестве нуждающегося в жилом помещении вместе с гражданином-инвалидом и постоянно с ним проживает, также может быть выделено отдельное жилое помещение, находящееся рядом с жилым помещением, выделенным недееспособному гражданину-инвалиду, нуждающемуся в постороннем и постоянном уходе (суммарная площадь помещений не должна превышать).

Дальнейшее обсуждение со стороны законодателя Тюменской области представленных предложений по устранению выявленных в настоящей статье коллизий, в особенности с учетом мнения и возможных предложений представителей общественной палаты Тюменской области и представителей Тюменской региональной организации ВОИ, может положительно повлиять на улучшение правового статуса инвалидов в сфере реализации их жилищных прав на территории Тюменской области, а также решить такую социальную проблему, как — переселение на значительное расстояние от членов семьи гражданина-инвалида, страдающего тяжелым хроническим заболеванием.

Литература:

1. Конституция Российской Федерации от 12.12.1993г.: по сост. на 01.07.2020г.// [Электронный ресурс] — доступ из справочно-правовой системы «Консультант плюс» (дата обращения: 13.05.2020).
2. Федеральный закон от 24.11.1995 N 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации»: по сост. на 08.12.2020// [Электронный ресурс] — доступ из справочно-правовой системы «Консультант плюс» (дата обращения: 13.05.2020).
3. Жилищный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 N 188-ФЗ: по сост. на 30.04.2021// [Электронный ресурс] — доступ из справочно-правовой системы «Консультант плюс» (дата обращения: 13.05.2020).
4. Закон Тюменской области от 07.10.1999 N 137 (ред. от 30.11.2020) «О порядке учета граждан, нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых им по договорам социального найма, и предоставления жилых помещений в Тюменской области»: по сост. на 30.11.2020// [Электронный ресурс] — доступ из справочно-правовой системы «Консультант плюс» (дата обращения: 13.05.2020).
5. Постановление Конституционного Суда РФ от 01.02.2021 N 3-П: «По делу о проверке конституционности пункта 3 части 2 статьи 57 Жилищного кодекса Российской Федерации и части третьей статьи 17 Федерального закона «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» в связи с жалобой гражданки Г».// [Электронный ресурс] — доступ из справочно-правовой системы «Консультант плюс» (дата обращения: 13.05.2020).
6. Решение Верховного Суда РФ от 13.03.2014 N АКПИ13–1200: «О признании недействующим абзаца второго пункта 2 Правил предоставления льгот инвалидам и семьям, имеющим детей-инвалидов, по обеспечению их жилыми помещениями, оплате жилья и коммунальных услуг, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 27.07.1996 N 901 в части указания об установлении органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации уровня обеспеченности жильем на каждого члена семьи» [Электронный ресурс] — доступ из справочно-правовой системы «Консультант плюс» (дата обращения: 13.05.2020).
7. Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 1 (2019) (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 24.04.2019) [Электронный ресурс] — доступ из справочно-правовой системы «Консультант плюс» (дата обращения: 13.05.2020).
8. Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 2 (2018) (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 04.07.2018)// [Электронный ресурс] — доступ из справочно-правовой системы «Консультант плюс» (дата обращения: 13.05.2020).
9. Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 1 (2016) (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 13.04.2016) // [Электронный ресурс] — доступ из справочно-правовой системы «Консультант плюс» (дата обращения: 13.05.2020).
10. Тюменский областной суд — Обобщение судебной практики 2016 года по спорам, в связи с предоставлением вне очереди жилого помещения по договору социального найма гражданам с тяжелыми формами хронических заболеваний, при которых совместное проживание в одной квартире невозможно//Тюменский областной суд — опубликовано 31.01.2018 12:53 (МСК), изменено 31.01.2018 12:55 (МСК)// [Электронный ресурс] — oblsud.tum.sudrf.ru. [сайт]. URL: http://oblsud.tum.sudrf.ru/modules.php?name=press_dep&op=3&did=6410.
11. Старостина П. В. Правовые коллизии и их последствия для бюджетной деятельности государства: на примере обеспечения жилищных прав инвалидов// П. В. Старостина — Вектор юридической науки — Вестник университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) № 7(59)/2019–2019г.// [Электронный ресурс] — cyberleninka.ru [сайт]. –URL:https://cyberleninka.ru/article/n/pravovye-kollizii-i-ih-posledstviya-dlya-byudzhetnoy-deyatelnosti-gosudarstva-na-primere-obespecheniya-zhilischnyh-prav-invalidov.
12. Бородина Е. А. Проблемы реализации и соблюдения прав инвалидов на жилье// Е. А. Бородина // Проблемы и перспективы современной науки материалы международной (заочной) научно-практической конференции., изд.: начно-издательский центр «мир науки», — 2019г. // [Электронный ресурс] — elibrary.ru [сайт]. –URL: https://elibrary.ru/item.asp?id=37330584.
13. Лукьянова М. Л. Противоречие правового регулирования обеспечения инвалидов жильем (на примере Владимирской области)// Отечественная юриспруденция Научный журнал на тему: Право, — 2017г.// [Электронный ресурс] — cyberleninka.ru [сайт].– URL:https: //cyberleninka.ru/ article/n/protivorechie-pravovogo-regulirovaniya-obespecheniya-invalidov-zhiliem-na-primere-vladimirskoy-oblasti/viewer.
14. КС разъяснил порядок обеспечения жильем недееспособных граждан// Адвокатская газета. Орган Федеральной палаты адвокатов// [Электронный ресурс] — www.advgazeta.ru [сайт]. –URL: https://www.advgazeta.ru/novosti/ks-razyasnil-poryadok-obespecheniya-zhilem-nedeesposobnykh-grazhdan.