В статье анализируются нормы действующего законодательства, а также позиции Конституционного суда РФ, касающиеся приватизации жилищного фонда РФ. Также в рамках указанного вопроса рассмотрены проблемы приватизации жилых помещений в коммунальных квартирах и реализации принципа единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов в процессе приватизации ограниченных в обороте земельных участков и жилых помещений.
Ключевые слова: право на жилище, приватизация жилищного фонда, коммунальные квартиры, ограниченные в обороте земельные участки.
Право на жилище, закрепленное в статье 40 Конституции РФ [1], заключается в гарантированной законом возможности для каждого быть обеспеченным постоянным жильем. Так, одной из форм реализации права на жилище является право на приватизацию жилых помещений.
Непосредственно процесс приватизации представляет собой возмездное либо безвозмездное отчуждение государственного или муниципального имущества в частную собственность.
В свою очередь, приватизация жилищного фонда создает условия для осуществления права граждан на свободный выбор способа удовлетворения потребностей в жилище, а также улучшения использования и сохранности жилищного фонда.
В рамках исследования особое значение имеет приватизация жилых помещений, т. е. бесплатная передача в собственность граждан РФ на добровольной основе занимаемых ими жилых помещений в государственном и муниципальном жилищном фонде, а для граждан РФ, забронировавших занимаемые жилые помещения, — по месту бронирования жилых помещений [2]. Следовательно, приватизация жилого помещения осуществляется исключительно физическими лицами — гражданами РФ, проживающими в этом жилом помещении на законном основании.
Начавшийся в 90-х годах 20 века в Российской Федерации процесс приватизации государственного имущества продолжается и сейчас, только в настоящее время процесс приватизации протекает планомерно, в более медленных темпах.
В этой связи наибольший процент судебных споров составляют гражданские дела по искам о признании права собственности на жилое помещение в порядке приватизации при условии, что истец зарегистрирован и проживает в нем до вступления в силу действующих ЖК РФ [5], Закона РФ от 04.07.1991 № 1541–1 «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» (далее — Закон РФ «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации») [2].
Позиции Конституционного Суда Российской Федерации (далее — КС РФ), имеющие для приватизации жилищного фонда в России первичное и определяющее значение, позволяют выделить вектор направления развития конституционализации законодательства, регламентирующего в позитивном значении указанный процесс приобретения в собственность жилых помещений. В ретроспективе в совсем недавнем прошлом, на рубеже XX и XXI веков, в отечественной правовой системе возможности приватизации для субъектов данных правоотношений, а именно для лиц, желающих иметь жилье на праве частной собственности, тем самым реализуя свое конституционное право на жилье, были ограничены формальным образом так, что некоторые объекты потенциальной приватизации, а именно комнаты в коммунальных квартирах, не могли быть «переданы» в частную собственность граждан в рамках того самого процесса приватизации, что определенно «вызывало вопросы» как у жильцов коммунальных квартир, так и у юристов. Так и не дойдя до «точки кипения» в умах граждан, вопрос приватизации коммунальных квартир (комнат в коммунальных квартирах) «естественным образом» был вынесен на рассмотрение КС РФ в конце 1998 г. в виде запроса Дмитровского районного суда Московской области и жалобы гражданина В. А. Мостипанова, в которых оспаривалась конституционность положений ст. 4 Закона РФ «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» [2], касающихся приватизации жилых помещений в коммунальных квартирах.
В рамках указанного выше акта конституционализации особого внимания заслуживает краткий исторический анализ, который проводит КС РФ, объясняя мотивацию законодателя для такого беспрецедентного ограничения конституционного права на жилище, исключая возможность приватизации комнат в коммунальных квартирах. Так, КС РФ указывает, что «устанавливая ранее запрет на приватизацию жилых помещений в коммунальных квартирах (ч. 1 ст. 4 Закона РФ «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации»), законодатель исходил из задач государственной жилищной политики по ликвидации коммунальных квартир как способа удовлетворения жилищных потребностей человека. Это следует, в частности, из ст. 16 Закона Российской Федерации от 24.12.1992 № 4218–1 «Об основах федеральной жилищной политики» и из Государственной целевой программы «Жилище», одобренной Постановлением Совета Министров — Правительства Российской Федерации от 20.06.1993 № 595. Таким образом, жилищная политика государства предусматривала в тот период обеспечение каждого человека (каждой семьи) отдельной квартирой (отдельным домом), и потому введение путем приватизации в гражданский оборот отдельных жилых помещений в коммунальной квартире как объектов частной собственности могло бы на том этапе реально отсрочить выполнение стоящей перед государством задачи. В настоящее время состояние экономики Российской Федерации, недостаток финансовых средств на социальные нужды не дают оснований рассчитывать на ликвидацию в обозримом будущем коммунальных квартир как вида жилищного фонда социального использования. Именно с учетом данных обстоятельств изменяется конституционно-правовое значение оспариваемых положений ст. 4 Закона РФ «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» и, следовательно, подход КС РФ к их оценке. В этих условиях, учитывая, что возможность законодательного решения вопроса в какой-либо определенный срок не представляется реальной, КС РФ признал запрос Волгоградской областной Думы, запрос Дмитровского районного суда Московской области и жалобу гражданина В. А. Мостипанова допустимыми и принял их к своему рассмотрению» [6].
Фактически, КС РФ, признавая «провальный» характер социально-экономической (жилищной) политики в Российской Федерации в указанный период указал, что исключение из процесса приватизации жилых помещений в виде комнат в коммунальных квартирах было ошибочным и само по себе ограничило, а в определенных случаях существенно умалило конституционное право многих граждан на жилище. Так, КС РФ отмечает, что «предоставляемые государственными и муниципальными жилищными органами жилые помещения в коммунальных квартирах и в отдельных квартирах, несмотря на определенные объективные отличия, по сущностным правовым признакам не различаются, поскольку в отношении них действуют единые основания предоставления жилья и они имеют общий правовой режим. Следовательно, применительно к этим жилым помещениям отсутствуют и объективные основания для установления различий в праве на их приватизацию, в том числе для введения общего правила, запрещающего приватизацию жилых помещений в коммунальных квартирах (ч. 1 ст. 4 Закона РФ «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации»). Такой запрет фактически означает законодательное закрепление неравенства прав граждан в зависимости от условий их проживания, что противоречит ст. 19 (части 1 и 2) Конституции РФ, провозглашающей равенство граждан перед законом вне зависимости от каких-либо обстоятельств. Кроме того, этот универсально сформулированный запрет не позволяет дифференцированно подходить к оценке складывающихся у граждан жизненных ситуаций и может приводить к ограничению их прав, несоразмерному целям защиты законных интересов других лиц, что противоречит требованиям ст. 55 (часть 3) Конституции РФ» [6]. По итогам рассмотрения указанных выше жалобы и запроса положения ст. 4 Закона РФ «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» в части, ограничивающей приватизацию жилых помещений в коммунальных квартирах государственного и муниципального жилищного фонда социального использования, были признаны КС РФ не соответствующими Конституции РФ, ее статьям 19 (части 1 и 2), 46 (части 1 и 2) и 55 (часть 3) [6].
Из приведенного акта конституционализации следует, что граждане не должны быть ограничены в приватизации жилищного фонда РФ подобным необоснованным с социально-правовой точки зрения образом, поскольку так называемый «жилищный вопрос», «возбуждающий умы» граждан уже долгие десятилетия, не приблизился к своему разрешению, однако напротив, только набирает новые обороты, «обрастает» элементами правовой определенности и движется по пути наибольшей степени позитивного урегулирования процесса приобретения жилья, обладания им и лишения его исключительно в правовой плоскости и рамках.
Обращаясь к правоприменительной практике судов общей юрисдикции следует первостепенно выделить решение Ярославского районного суда Ярославской области [7], вынесенное по результатам рассмотрения гражданского дела по иску гражданина, зарегистрированного и проживающего в жилом доме с 1980 г., о признании права собственности на указанное недвижимое имущество в порядке приватизации. При этом он мотивирует заявленные исковые требования не включением данного объекта недвижимости в реестр государственной и муниципальной собственности, что препятствует ему реализовать свои права во внесудебном порядке. Сведений о том, что истец ранее участвовал в приватизации, суду не представлено.
В соответствии с позицией Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, содержащейся в пункте 5 Информационного письма от 11.06.1997 № 15 «Обзор практики разрешения споров, связанных с приватизацией государственных и муниципальных предприятий» объекты, указанные в Приложении 3 к Постановлению Верховного Совета Российской Федерации от 27.12.1991 № 3020–1, являются объектами муниципальной собственности непосредственно в силу прямого указания закона, независимо от того, оформлено ли это в установленном порядке. Следовательно, не включение в реестр государственной и муниципальной собственности жилого дома не является основанием того, что данный объект недвижимости не относится к государственному (муниципальному) имуществу. Тем самым, суд обоснованно пришел к выводу о том, что истец имеет право на передачу в собственность бесплатно спорного жилого дома.
Кроме того, в развитие принципа единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов п. 7 ст. 3 Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» [4] закрепляет, что со дня введения в действие Земельного Кодекса РФ (далее — ЗК РФ) [3] не допускается приватизация зданий, строений, сооружений без одновременной приватизации земельных участков, на которых они расположены, за исключением случаев, если такие земельные участки изъяты из оборота или ограничены в обороте.
Анализ правовых оснований отнесения земельных участков к ограниченным обороте позволяет установить, что в ряде случаев правовой режим ограниченных в обороте земельных участков допускает нахождение на них объектов недвижимости, в частности, жилых домов, принадлежащих частным собственникам.
Применительно к земельным участкам, ограниченным в обороте, правило о приватизации собственниками расположенных на них объектов заключается в отчуждении зданий, сооружений, находящихся на ограниченном в обороте земельном участке и принадлежащих одному лицу, вместе с этим земельным участком, если федеральным законом разрешено предоставлять такой земельный участок в собственность граждан и юридических лиц. Тем самым, в этом случае основанием возникновения у собственника объекта недвижимости права приобрести земельный участок под этим объектом в собственность, в первую очередь, является ст. 9 Конституции РФ [1], устанавливающая особый правовой и социально-значимый статус земли как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. И только в следующую очередь, возникновение права собственности на указанные земельные участки может быть обусловлено соответствующим федеральным законом, в частности, ЗК РФ [3].
Законодательство, допуская нахождение на ограниченных в обороте земельных участках объектов недвижимости, принадлежащих частным собственникам, по-разному решает вопрос о судьбе ограниченных в обороте земельных участков под такими объектами. В исчерпывающем перечне случаев прямо допускается приобретение земельного участка в частную собственность, а в остальных случаях продолжает действовать установленный в п. 2 ст. 27 ЗК РФ [3] запрет на приватизацию.
В данном аспекте актуальным является вопрос о частных и публичных интересах (их балансе) при приватизации земельных участков, расположенных во втором поясе зон санитарной охраны (далее — ЗСО) источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения. В настоящее время согласно п. 2 ст. 27 ЗК РФ указанные земельные участки ограничены в обороте и не могут быть переданы в частную собственность [3].
Однако установленный запрет на предоставление земельных участков во втором поясе ЗСО источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения в частную собственность не определяет обязанность правообладателей соответствующих земельных участков и жилых помещений (в частности, индивидуальных жилых домов, коттеджей) по соблюдению требований санитарно-эпидемиологического законодательства. Нанесение ущерба источникам питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения не зависит от правового основания предоставления земельного участка, и может быть осуществлено как собственником, так и арендатором земельного участка.
В частности, на основании вышеуказанного, Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии по поручению Правительства РФ разработала новые положения [8] в ЗК РФ [3], заключающиеся в отмене ограничений на приватизацию земельных участков, расположенных во втором поясе ЗСО источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения. В настоящее время внесенный законопроект принят в третьем чтении Государственной Думой РФ [9].
Так, под ограничения попадают достаточное количество граждан, которые не могут оформить в собственность земельные участки под принадлежащими им жилыми помещениями в МКД, индивидуальными жилыми домами, право собственности на которые возникло до вступления в силу ЗК РФ. Таким образом, граждане, которым в пользование предоставлены земельные участки в границах второго пояса ЗСО источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, не могут воспользоваться «дачной амнистией» по переоформлению земли, лишены возможности продать, подарить или передать в наследство свои участки.
Следовательно, указанные лица получат возможность не только оформить право собственности на земельные участки, жилые помещения и иные объекты недвижимости, а также приобрести государственные гарантии защиты прав на них. Кроме того, данное нововведение, заключающееся в отмене ограничений приватизации земельных участков участков во втором поясе ЗСО источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, способствует разрешению комплекса проблем, в т. ч. вопроса о постоянных судебных разбирательствах о законности уже предоставленных в собственность земельных участков во втором поясе.
Более того, нельзя отрицать, что отмена запрета на предоставление земельных участков во втором поясе ЗСО источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения в частную собственность также будет способствовать формированию добросовестного и ответственного отношения жителей к вопросам экологии и санитарии, поскольку собственник, прежде всего, заинтересован в качестве и приумножении стоимости своей недвижимости, обеспечении комфортных и безопасных условий собственного проживания.
Кроме того, законопроект позволит эффективнее привлекать к ответственности нарушителей санитарно-эпидемиологических норм на территориях около водостоков и водоемов. Надзорные органы смогут взыскать с недобросовестного собственника (в отличие от арендатора) земельный участок или объект недвижимости в счет уплаты штрафа. Таким образом, предлагаемые изменения целесообразны, имеют ярко выраженную перспективу принятия компетентными органами и дальнейшего практического применения, сочетают интересы конкретных граждан и общества в целом, не нанося ущерб землям данной категории.
Таким образом, приватизация жилищного фонда как форма реализации конституционного права на жилище предоставляет гражданам возможность эффективно вкладывать свои средства, осуществлять накопление недвижимой собственности, выступать с ней на рынке недвижимости, свободно владеть, пользоваться и распоряжаться своим жилищем. Однако пользование гражданами таким правом и правоприменительная деятельность компетентных органов в связи осуществлением приватизации жилых помещений имеет комплекс проблем, требующих решения как на уровне законодательного закрепления соответствующих норм права, так и на уровне их применения на практике. В частности, существуют вопросы реализации права на жилище, в частности на жилые помещения, расположенные на ограниченных в обороте земельных участках, поскольку действующим законодательством установлен практически полный запрет на приватизацию таких земельных участков, на которых расположены в том числе индивидуальные жилые дома, дачные дома и др. В этой связи реализация правовых норм, устанавливающих запрет приватизации соответствующих земельных участков, приобретает специфику, при которой может ограничиваться возможность правопользования и правоприменения принципа единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними указанных объектов, что не позволяет гражданам стабильно пользоваться жильем совместно с земельным участком, полноценное распоряжение которым в таком случае невозможно. Данный вопрос в его конституционном понимании определенно надлежит передаче на рассмотрение КС РФ в целях его дальнейшего разрешения, как это было осуществлено на примере приватизации комнат в коммунальных квартирах, безосновательное ограничение которой в свое время было снято КС РФ.
Литература:
- Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 г.) (ред. от 14.03.2020) // СПС «КонсультантПлюс».
- Закон РФ от 04.07.1991 № 1541–1 (ред. от 11.06.2021) «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».
- «Земельный кодекс Российской Федерации» от 25.10.2001 № 136-ФЗ (ред. от 30.12.2021) // СПС «КонсультантПлюс».
- Федеральный закон от 25.10.2001 № 137-ФЗ (ред. от 30.12.2021) «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».
- «Жилищный кодекс Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2022) от 29.12.2004 № 188-ФЗ // СПС «КонсультантПлюс».
- Постановление Конституционного Суда РФ от 03.11.1998 № 25-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений статьи 4 Закона Российской Федерации «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» в связи с запросами Волгоградской областной Думы, Дмитровского районного суда Московской области и жалобой гражданина В. А. Мостипанова» // СПС «КонсультантПлюс».
- Решение Ярославского районного суда Ярославской области от 12.03.2021 г. по делу № 2–2262/2020 [Электронный ресурс] // URL: https://sudact.ru/regular/doc/mc5O6niOv4xC/ (дата обращения: 13.01.2022).
- Проект Федерального закона № 1260569–7 «О внесении изменения в статью 27 Земельного кодекса Российской Федерации» (подготовлен Росреестром, ID проекта 02/04/03–21/00114326) // СПС «КонсультантПлюс».
- Система обеспечения законодательной деятельности [Электронный ресурс] // URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/1260569–7 (дата обращения: 27.01.2021 г.)
