В данной работе представлен анализ различных подходов в поредении сущности коррупции и определены основные направления антикоррупционной политике. Отмечается, что основной задачей любого государства служит обеспечение достойного качества жизни своих граждан. Чтобы обеспечить устойчивый правопорядок в обществе требуется неукоснительно соблюдать принципы правового государства. Серьезный вызов государству представляют коррупционные правонарушения, проявляющиеся в различных формах и в самых разных сферах общественных отношений. Коррупция непрерывно эволюционирует, приобретая невероятные масштабы, подрывая авторитет государственных институтов, деформируя правосознание общества. В связи с этим противодействие коррупции, и борьба с ней приобрели в России системный и наступательный характер. Особое значение имеет программное регулирование мер противодействия коррупции. Использование антикоррупционных программ на региональном уровне позволяет внедрить комплексный подход в вопросах противодействия коррупции, основываясь на мониторинге, направленном, прежде всего, на выявление причин и условий существования проблемы, а также создаст возможность апробации качественно новых средств, в борьбе с коррупционными проявлениями.
Ключевые слова : коррупция, коррупционные правонарушения, антикоррупционные программы, борьба с коррупционными проявлениями во власти, противодействие коррупции.
Коррупция, как сложное социальное явление, не имеет однозначного определения. В научной литературе нет единого определения понятия коррупции. Очевидно, что сегодня дать однозначное определение столь сложному явлению, как коррупция непросто, а также закрепить конкретные деяния под данным определением не всегда представляется возможным. Коррупция разлагает общество, позволяя гражданским институтам принимать данное явление как должное, а государственным — злоупотреблять служебным положением в личных интересах. Постоянно эволюционируя, коррупция создает препятствия на пути борьбы с ней [18].
Таким образом, коррупция — это исторически сложившееся антисоциальное явление, борьба с которым продолжается на протяжении всей истории зарождения государственных институтов.
Борьба с коррупцией и изучение данной проблемы невозможны без определения понятия явления и его сущности. Следует отметить, что взгляды на данный вопрос отечественных и зарубежных ученых имеют значительные отличия. Российские ученые определяют понятие коррупции исключительно в качестве правонарушения, которое ассоциируется с совершением общественно-вредного виновного деяния, противоречащего требованиям права. Зарубежные ученые понимают коррупцию шире, как девиантное поведение политической верхушки, т. е. речь идет больше не о нарушении права, а моральных норм.
Братановский С. Н. указывает на латинское происхождение термина «коррупция» («corruption»), который означает «порча», «подкуп» [10]. Понятие коррупции, безусловно, не следует сводить к банальному взяточничеству, которое влечет за собой уголовное наказание. Данное явление включает в себя многие завуалированные формы проявления, например, традиция перемещения государственного чиновника на должность почетного руководителя в частной фирме или корпорации, протекционизм на государственной службе, взнос на выполнение политических целей и др.
Р. А. Забавко указывает на отсутствие в действующем законодательстве качественного определения понятия коррупции. Данный факт оставляет открытым перечень коррупционных правонарушений и допускает выпадение некоторых составов правонарушений из общей статистики. По его мнению, Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 27Э-ФЗ «О противодействии коррупции» фактически указывает исключительно на перечень законодательно наказуемых моделей поведения, которые закон признает коррупцией [13, c.43-44].
Не только ученым очевидна важность законодательного определения термина коррупции. Данный вопрос, например, отражается в форме рекомендаций для национального законодательства стран СНГ о принятии наиболее важных определений в области борьбы с коррупцией. Вместе с тем, Р. А. Забавко указывает на неоднозначность проблемы определения понятия коррупции. Дело тут не столько в законодательном упущении, хотя попытки узаконить определение коррупции уже имели место в отечественной правовой практике, и критерии данного ведомственного перечня применяются и по сей день. Во многом отсутствие законодательного понятия коррупции связывается учеными с недостаточной проработанностью и уровнем научного исследования проблемы и затрагиваемых им сфер общественной жизни.
Сложная в определении конструкция, из толкования которой следует признание коррупционным ряда составов преступлений (ст.ст 201. 204, 285, 290, 291 Уголовного кодекса РФ) и иных правонарушений, совершенных от имени юридического лица, не вполне эффективно определяет исследуемое явление.
Таким образом, определение из текста Закона делит коррупционные правонарушения на две группы:
– перечисленные ранее составы преступлений;
– другие составы преступлений с аналогичными признаками.
Вместе с тем в научной литературе нет понимания оснований, согласно которым законодатель отнес именно перечисленные составы преступлений к числу коррупционных. Здесь же следует признать верным мнение Р. А. Забавко о несостоятельности приведенного в законе определения коррупции [13, c.46]. Достаточно четкими следует признать определения, приведенные в международных нормативно-правовых актах. Так, «Конвенция о гражданско-правовой ответственности за коррупцию» определяет анализируемое нами явление как «просьбу, предложение, дачу или принятие, прямо или косвенно, взятки или любого другого ненадлежащего преимущества или обещания такового, которые искажают нормальное выполнение любой обязанности или поведение, требуемое от получателя взятки, ненадлежащего преимущества или обещания такового» [21].
Думается, что это определение недостаточно полное. Не идеальным, но наиболее точным следует признать определение коррупционного деяния, данное в модельном законе государств СНГ: «коррупция — подкуп (получение или дача взятки), любое незаконное использование лицом своего публичного статуса, сопряженное с получением выгоды (имущества, услуг или льгот и/или преимуществ, в том числе неимущественного характера) как для себя, гак и для своих близких вопреки законным интересам общества и государства, либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу» [17].
Как отмечает Т. Н. Синюкова, очередной перелом в переосмыслении понятия коррупции отмечается на рубеже 1900-х гг., когда «с одной стороны, началось усиление власти чиновников, с другой — рождался частный бизнес, который в конкурентной борьбе стал прибегать к «скупке государства» — уже не к эпизодическому подкупу отдельных мелких государственных служащих, а к прямому подчинению деятельности политиков и высших чиновников делу и защите интересов капитала» [19].
Как отмечалось выше, в современной юридической науке отсутствует единое общепринятое понятие коррупции. Соответственно, нет и единого подхода к определению содержания этого явления. Например, в социологическом смысле А. В. Дахин определяет сущность коррупции в качестве неофициальной системы регуляции, существующей параллельно со слабо работающим государственным механизмом с точки зрения политического процесса, сущность коррупции заключается в деятельности должностных лиц, которая направлена на обладание и удержание власти в обществе нелегитимными способами. К наиболее традиционным способам следует отнести оказание воздействия на кандидатов, корыстное финансирование определенных политических партий.
В российской практике за последние годы более 15 министров по финансам и заместителей председателя Правительства по экономическим вопросам почти без перерыва назначались на руководящие посты в крупных коммерческих и финансовых организациях.
Существенной причиной проявлений у государственных служащих правового нигилизма и противоправных деяний является вседозволенность, безнаказанность и слабый общественный контроль за профессиональной деятельностью государственного служащего и осуществления им властных полномочий, в силу данной ему компетенцией в той или иной сфере государственного управления [12]. С ростом профессиональных знаний и опыта работы, увеличением количеством знакомств, социальных связей, государственные служащие начинают лучше понимать какие законы можно нарушать без правовых последствий для себя и своей противоправной деятельности.
Можно отметить, что профессиональная деформация государственного служащего заключается не в начальном отсутствии необходимого для личности качества, профессиональной неграмотности, а именно в их трансформации в среде безнаказанности. При этом отсутствие у государственного служащего необходимого качества или слабая профессиональная подготовка становятся благоприятной «почвой» для возникновения, роста и закрепления профессиональной деформации у личности государственного служащего. Все вышеизложенное позволяет государственному служащему быть уверенным в правильности своих профессиональных действий, а допущенные ошибки рассматривать как объективными и неизбежными, которые возникли по независящим от него обстоятельствами, и, следовательно для него безопасные и никаким образом не влияющие на правовые последствия.
Таким образом, абсолютно полное самооправдание своего коррупционного поведения при любых обстоятельствах является главным признаком профессиональной деформации государственных служащих [15].
Кандидат социологических наук, доцент кафедры государственного, муниципального управления и политики Забайкальского государственного университета О. В. Погулич для анализа системы институтов, осуществляющих антикоррупционную политику, предлагает использовать «институциональный дизайн» [20]. Автор называет антикоррупционную политику публичной и включает не только органы государственной власти и местного самоуправления, но и гражданское общество. Она видит неэффективность антикоррупционной политики Байкальского региона в его особенности. Это в первую очередь многонациональное, отдаленность от федерального центра, приграничное положение с Китаем и Монголией, расположение источников добычи золота, криминальная ситуация. О. В. Погулич высказывает предположение о неэффективности программного регулирования в Байкальском регионе в том, что не привлечены гражданские институты к его разработке. Органы, уполномоченные на проведение антикоррупционной политики, образованы при губернаторе, и поэтому, она является «исключительной прерогативой антикоррупционной политической воли первого лица». Кроме этого, немаловажное значение имеет факт слабого межрегионального взаимодействия в сфере противодействия коррупции. Совещания и круглые столы носят, как правило, теоретический, а не практический характер. Приоритетное место в борьбе с коррупцией, по мнению О. В. Погулич должно занимать воспитание в каждом гражданине навыков правового поведения для противодействия коррупции. По нашему мнению, предложение О. В. Погулич, в части использования «институционального дизайна» может быть реализовано путём публичной выработки и осуществления антикоррупционной политики, с обязательным учетом региональных особенностей и развития правовой грамотности, при реализации антикоррупционной политической воли первым лицом субъекта Федерации. Это можно использовать при работе по совершенствованию программ противодействия коррупции в Российской Федерации.
Отличительную позицию высказывает Иванова Д. Е., рассматривая коррупцию как проявление экономической преступности, и предлагая усиление экономических аспектов в борьбе с коррупцией, что, по её мнению, может остановить ее рост [14]. Она предлагает расширить классификацию экономических преступлений с коррупционной составляющей, ужесточить меры наказания, детализировать ответственность за деяния, сделать наказание соизмеримо деянию. К. Макаева видит и положительный эффект в феномене региональной коррупции (как абсурдно бы это не звучало), утверждая, что коррупция в общественно-экономических отношениях выступает как мотивационный фактор, и предлагает управлять коррупционными вызовами, сознательно избирая «путь эволюции». По её мнению, коррупция способствует повышению образованности, профессиональных навыков и знаний. На примере Республики Адыгея, К. Макаева отмечает, что наряду с тем, что в республике достаточно мощная система противодействия коррупции (обширная правовая база, программное регулирование, создан совет по противодействию коррупции), наблюдается «разбалансированность усилий». Она предлагает внедрить стратегию последовательных мероприятий и оснастить ее подробным планом действий. Для решения поставленных задач, автор предлагает разработать систему мониторинга антикоррупционных мер и механизм взаимодействия правоохранительных органов и общественности в раскрытии коррупционных преступлений; региональный кодекс этики госслужащих; создать организации по оказанию «скорой юридической помощи» предпринимателям при проверках, в судах, а также ассоциаций и фондов в поддержку бизнеса, усилить общественное влияние через СМИ. Предлагаемы меры, по её мнению, должны дать положительный результат.
Появляются и работы, касающихся планов и программ противодействия коррупции. Так, Горный М. Б. анализируя программы противодействия коррупции на муниципальном уровне, делает вывод о том, что активно пропагандируемые методы борьбы с коррупцией в виде создания муниципальных планов и программ противодействия коррупции не дают ожидаемого эффекта. Основными недостатками этих программ, он видит в том, что в них, с одной стороны, закрепляются очевидные вещи, а с другой, не правильно выстроен механизм их реализации, когда заказчик программы и её исполнитель одно и то же лицо. Он предлагает, создать специальный орган и рабочую группу, для разработки программ противодействия коррупции, при этом контролирующий орган должен быть создан вне структуры местной администрации [11].
Важную роль в противодействии коррупции занимают правовые методы. Для успешной работы по противодействию коррупции необходимо учитывать факторы, учитывающие экономическую, социальную и политическую природу, и подход должен быть всесторонним. Сегодня, как перед наукой, так и практикой стоит задача найти оптимальное сочетание правовых и неправовых методов регулирования. Очевидно, что правовые методы противодействия коррупции занимают ведущую позицию, при этом нельзя недооценивать важность гражданского участия путем создания «нулевой терпимости». Такое сочетание методов регулирования можно создать путем введения этических кодексов, создания общественных комитетов [16].
Наряду с планами противодействия коррупции во многих областям начинают разрабатываться программы противодействия коррупции. Программы представляют собой более обобщенный документ. Определяются цели и задачи, исходя, из поставленных задач, выделяются основные направления деятельности. Определяются источники финансирования, ожидаемые результаты от принятых мер, порядок осуществления контроля за ходом исполнения программы. По итогам действия программы составляются отчеты, ведутся заседания, определяется эффективность выполненных мер, полнота выполнения поставленных задач программы. По нашему мнению, программы являются наиболее эффективным инструментом противодействия коррупционным проявлениям в субъектах Российской Федерации. Механизм программного регулирования вопросов противодействия направлен на непрерывный мониторинг выявления причин и условий существования коррупции, что способствует внедрению всесторонних и актуальных подходов в её противодействии. Программы противодействия коррупции дают возможность экспериментировать, применять качественно новые инструменты и формы в борьбе с коррупционными проявлениями.
Таким образом, на современном этапе борьбы с коррупцией остро встает вопрос о противодействии коррупции на региональном уровне. Борьба с коррупцией должна иметь системный наступательный характер. Необходимо разрабатывать и утверждать не только планы противодействия коррупции, но и внедрять программы, для более полного представления о мероприятиях, их результативности и возможности коррелятивного действия в решении некоторых вопросов относительно поставленных задач.
Исследование теоретико-правовых основ противодействия коррупции в Российской Федерации показало, что на сегодняшний день одной из главных задач, которая стоит перед субъектами Российской Федерации — это внедрение эффективного использования качественно нового инструмента в борьбе с коррупцией — разработка и реализация программ противодействия коррупции. Именно программы, на современном этапе борьбы с коррупцией на региональном уровне, призваны систематизировать все ранее применимые подходы, для более полного представления о мероприятиях, их результативности и возможности коррелятивного действия в решении некоторых вопросов относительно поставленных задач. Программное регулирование включает в себя не только сухое перечисление мероприятий по противодействию коррупции, но и определяет цели и задачи, а исходя из поставленных задач, выделяются основные направления деятельности, источники финансирования, ожидаемые результаты от принятых мер, устанавливается порядок осуществления контроля за ходом исполнения программы. По итогам реализации программы готовится и определяется эффективность принятых мер, полнота выполнения поставленных задач программы.
В настоящее время не во всех субъектах РФ разработаны программы противодействия коррупции — каждый регион сам принимает законы и нормативно-правовые акты, утверждает планы и программы противодействия коррупции, образует органы по противодействию коррупции. Нередко нормативно-правовые акты субъектов РФ дублируют неэффективные антикоррупционные меры, а созданные органы имеют нечеткие, размытые функции. Из-за различной наполняемости программ по противодействию коррупции в субъектах Федерации конкретными антикоррупционными мероприятиями, не всегда можно определить успешность реализации Национальной стратегии противодействия коррупции на региональном уровне.
В целях совершенствования работы по разработке и реализации программ по противодействию коррупции необходимо закрепить на законодательном уровне обязанность принятия в субъектах Российской Федерации программ по противодействию коррупции. Необходимо разработать регламент по разработке и утверждению программ и планов противодействия коррупции, определив основное их содержание.
Субъектам Российской Федерации рекомендуется проводить независимый антикоррупционный аудит как составления программ, так и оценки полноты исполнения и эффективности реализованных мероприятий;
Необходимо на законодательном уровне определить единый, для всех субъектов РФ, орган по координации деятельности в области противодействия коррупции, утвердить примерное положение о нём, с наделением единых функций и полномочий;
Также считаю возможным создать общероссийский интернет-форум для обсуждения проблем, связанных с разработкой, внедрением и исполнением программ противодействия коррупции и внедрения передового опыта.
На основе анализа эффективности мероприятий программы противодействия коррупции в части антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, определены основные направления её совершенствования.
Предлагается повысить роль и значение независимой экспертизы нормативных правовых актов и проектов, статус экспертного заключения. Для этого необходимо на федеральном уровне:
– законодательно закрепить статус независимого антикоррупционного эксперта и подготовленного экспертного заключения;
– рассмотреть возможность включения независимых экспертов в деятельность экспертных советов при органах власти, ответственных за проведение антикоррупционной экспертизы (Минюст России, прокуратура РФ);
– предусмотреть для лиц, с аккредитацией в качестве независимого антикоррупционного эксперта, возможность для карьерного роста по основному месту работы и повышения квалификации в данной сфере.
Органам государственной власти и местного самоуправления Калужской области следует:
– активизировать работу по привлечению независимых экспертов к проведению антикоррупционной экспертизы, как проектов, так и действующих нормативных правовых актов, а также для участия в мониторинге действующего законодательства;
– определить формы и методы нематериального долгосрочного стимулирования независимых экспертов, предусмотрев в них организацию семинаров и бесплатных курсов повышения квалификации, с привлечением ведущих специалистов в данной области, возможность поощрения экспертов, за проявленную активность и высокий уровень профессионализма при проведении независимой экспертизы и мониторинга действующего законодательства.
Для оценки эффективности реализации программ противодействия коррупции, предлагается в качестве индикаторов использовать следующие количественные и качественные показатели:
– Соотношение выявленных случаев несоблюдения государственными гражданскими служащими требований к служебному поведению и конфликта интересов, к численности работников органов государственной власти субъекта.
– Соотношение уведомлений от государственных гражданских служащих о склонении к совершению коррупционных правонарушений, к численности работников органов государственной власти субъекта.
– Количество нормативных правовых актов, разработанных органами государственной власти, прошедших антикоррупционную экспертизу в установленном порядке.
– Соотношение нормативных правовых актов, в которых по результатам проведения антикоррупционной экспертизы выявлены коррупциогенные факторы, к общему количеству нормативных правовых актов, разработанных органами государственной власти.
– Количество обращений граждан и организаций о фактах коррупции и проверок наличия фактов, указанных в обращениях.
– Соотношение государственных гражданских служащих, прошедших профессиональную подготовку, повышение квалификации или стажировку по программам антикоррупционной направленности к численности работников.
– Качественная оценка степени открытости органа государственной власти субъекта Российской Федерации для доступа к информации о его деятельности.
– Качественная оценка определения уровня доверия граждан к деятельности органа государственной власти субъекта Российской Федерации путем проведения социологических опросов, анкетирования.
В рамках исследования был проведен анализ деятельности Управления делами Городского Головы города Калуги по предупреждению коррупции среди служащих.
В Управлении делами Городского Головы города Калуги контроль за соблюдением законодательства о противодействии коррупции ведётся на постоянной основе.
Организационные меры по противодействию коррупции в Управлении делами Городского Головы города Калуги включают:
– создание различных организационных структур (формирование соответствующих органов, назначение ответственных должностных лиц), непосредственно осуществляющих профилактику коррупционных проявлений в муниципальном образовании;
– учреждение соответствующих процедур (прежде всего, контрольных) функционирования названных организационных структур;
– обеспечение деятельности органов и должностных лиц, осуществляющих профилактику коррупции, необходимыми ресурсами и пр.
Однако существует ряд проблем, требующих решения. В целях решения выявленных в ходе исследования проблем в сфере профилактики коррупции были определены основные направления работы, на которые Управлению делами Городского Головы города Калуги необходимо делать акцент.
Литература:
1. Конститутция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12.12.1993 г. // «Российская газета», № 7, 21.01.2009
2. Федеральный закон от 25.12.2008 N 273-ФЗ (ред. от 27.06.2019) «О противодействии коррупции» // СЗ РФ.- 29.12.2008.- N 52 (ч. 1).- ст. 6228
3. Федеральный закон от 03.12.2012 N 230-ФЗ (ред. от 03.09.2019) «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам» // СЗ РФ.- 10.12.2012.- N 50 (часть 4).- ст. 6953
4. Указ Президента РФ от 02.04.2013 N 309 (ред. от 13.05.2019) «О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона «О противодействии коррупции»// СЗ РФ.- 08.04.2013.- N 14.- ст. 1670.
5. Указ Президента РФ от 29.06.2018 N 378 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2018–2020 годы» // СЗ РФ.- 02.07.2018.- N 27.- ст. 4038
6. Указ Президента РФ от 08.03.2015 N 120 (ред. от 15.07.2015) «О некоторых вопросах противодействия коррупции» // СЗ РФ.- 09.03.2015.- N 10.- ст. 1506
7. Указ Президента РФ от 08.07.2013 N 613 (ред. от 15.07.2015) «Вопросы противодействия коррупции» // СЗ РФ.- 15.07.2013.- N 28.- ст. 3813
8. Артемьев А. Б. Коррупция в системе функционирования государства (теоретико-правовое исследование в рамках эволюционного подхода). дисс. докт. юрид. наук. М., 2014–50с.
9. Аслаханов А. А. Особенности российской коррупции. М., 2018–103с.
10. Братановский С. Н. Виды и особенности мер по противодействию коррупции на государственной и муниципальной службе // Государственная власть и местное самоуправление. — 2016. — № 2. — С.34–35
11. Горный М. Б. Коррупция и борьба с ней: роль гражданского общества.- СПб: Норма. — 2018–70.
12. Григорьев В. В. Комментарий к Федеральному закону от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ О противодействии коррупции (постатейный). М.: Деловой двор.- 2016–90с.
13. Забавко Р. А. Понятие «Коррупция» в российском законодательстве: критический анализ и перспективы совершенствования // Вестник Восточно-Сибирского института МВД России. 2015. № 1. С.43–44
14. Иванова Д. Е. Коррупция в России: системные составляющие и предложения по противодействию. М., — 2017–108с.
15. Кириченко В. Ф. Ответственность за должностные преступления по уголовному праву. М., 2017–120с.
16. Макаров Д. И. Россия и мировой опыт противодействия коррупции. М., 2018–147с.
17. Рамазанов А. В. Уголовный процесс // Инновационное развитие. 2017. № 1 (6). С. 63–64
18. Сатаров Г. А. Диагностика российской коррупции: Социологический анализ. М., 2018–41с.
19. Синюкова Т. Н. Понятие и подходы к содержанию коррупции // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. 2015. № 1. С.334–335
20. Погулич О. В. Институциональный дизайн антикоррупционной политики в субъектах Байкальского региона Российской Федерации [Электронный ресурс] // Вестник Кемеровского государственного университета. — Электрон. дан. — 2015. — № 2(т.2). — С. 81–84.
21. Конвенция о гражданско-правовой ответственности за коррупцию: ETS № 174 (Статус конвенции: Россия не подписала) [англ.] (Заключена в г. Страсбурге 4 ноября 1999 г.) // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс». Версия от 01 октября 2019 г.(дата обращения: 17.11.2019).
