Антикоррупционная экспертиза в Российской Федерации на защите интересов мигрантов

На современном этапе глобализации миграция важный фактор экономического и социального развития страны. В настоящее время сложилась ситуация, которая характеризуется увеличением миграционных потоков. Российская Федерация входит в тройку наиболее привлекательных стран для мигрантов. По структуре миграцию в нашей стране в значительной степени составляет трудовая миграция. Ученые высказывают мнение, что миграция позволяет решать ключевые экономические и демографические проблемы, однако необходимо уделять внимание тем рискам, которые она приносит. Среди проблем, выявляемых в сфере управления миграционными процессами, основными являются совершенствование нормативно-правовой базы государственной миграционной политики, а также использование института антикоррупционной экспертизы в системе миграционных отношений.

Ключевые слова: Российская Федерация, миграция, антикоррупционная экспертиза; коррупция; нормативный правовой акт.

Во многих странах миграция населения стала важным фактором их экономического и социального развития. Миграция в России, формируя особую модель глобализации, достигла исторически небывалого уровня. Миграционные процессы, которые происходят в стране, оказывают позитивное влияние на ее социально-экономическое и политическое развитие, способствуют интеграции международного сообщества, культурному сближению народов. Однако, если миграция носит неуправляемый характер, то уровень обеспечения безопасности государств значительно снижен. Действия государства, направленные на устранение неконтролируемых процессов в сфере миграции, а также на устранение коррупциогенных факторов в нормативных правовых актах, создающих препятствия для реализации мигрантами своих прав и законных интересов, содействуют созданию благоприятных правовых условий в миграционной сфере.

В России стабильность является лейтмотивом концепции управления Президента, международных юридических форумов и целевых программ, в частности выдвинуты конкретные цели — развитие государства в соответствии с инновационными способами и устранение коррупции.

Существующая неопределенность формулировки предмета ведения в сфере миграционных отношений, отраженная в основном законе нашего государства, а именно в Конституции Российской Федерации [1], дает возможность законодательно перенести финансовое и организационное бремя содействия вынужденным переселенцам на субъекты Российской Федерации.

В настоящее время в России действуют три основные модели осуществления государственных функций в сфере миграции.

Первая модель: административная — функционирует в рамках существующих возможностей внутри Министерства внутренних дел (МВД). Положительный момент — ответственна одна структура (МВД). Отрицательный — текучесть кадров, некомфортные условия приема граждан и работы сотрудников, низкая пропускная способность управлений — обусловлены отсутствием необходимого финансирования.

Вторая модель: коммерческая — функции консультирования и подготовки документов переданы коммерческими структурами. Положительная сторона — отсутствует бюджетное финансирование на подготовительном этапе работы с документами. Отрицательная сторона — непрозрачность процедуры оказания услуг, трудности в осуществлении контроля госорганом.

О несовершенстве механизма реализации государственной политики в сфере миграции рассуждает А. В. Семенова. Автор в своем исследовании акцентирует внимание на том, что «существующая система реализации государственной политики, государственных услуг, контроля (надзора) в миграционной сфере не получила должной научной разработки и, как следствие, не имеет альтернативы» [2, с. 4].

Необходимо отметить, что в Российской Федерации одним из основополагающих направлений антикоррупционной стратегии в сфере миграции — это проведение антикоррупционной экспертизы на всех этапах нормотворчества. Однако независимая антикоррупционная экспертиза законопроектов, затрагивающих право граждан на свободу передвижения и выбора места жительства, все-таки не стала правилом нормотворческой деятельности. Кроме того, российское законодательство в сфере обеспечения прав и свобод вынужденных мигрантов не отвечает общепризнанным международным рекомендациям. По мнению исследователей «основной проблемой миграционного законодательства Российской Федерации является отсутствие систематизации, что неизбежно приводит к противоречиям и коллизиям в осуществлении правового регулирования, злоупотреблению использования норм отсылочного характера к актам подзаконного уровня и т. д». [2, с. 15].

Кроме того, значительно повышает риск совершения коррупционных правонарушений — несовершенство нормативно-правовой базы, которая регулирует сферу государственной миграционной политики. Так, в действующем законодательстве встречаются положения, которые противоречат друг другу и допускают различные толкования, чем пользуются коррупционеры. Не всем мигрантам известны их права и обязанности, чем также пользуются чиновники, желающие, используя служебное положение нажиться на сложном положении иностранных граждан. Существуют факторы, которые порождают коррупцию, например, связанные с проблемами оформления миграционных документов, поиском работы и осуществления трудовой деятельности иностранными гражданами. На практике, очень часто мигранты оказываются в зависимости от различного рода посреднических фирм, которые наживаются на их сложном положении и не могут адекватно противостоять чиновникам-коррупционерам, использующих служебное положение для незаконного обогащения.

Таким образом, в настоящее время необходимо больше внимания уделять совершенствованию нормативно-правовой базы, которая регулирует сферу государственной миграционной политики, сделать предоставление услуг прозрачным, с целью исключения коррупционных схем.

Кроме того, имеют место случаи коррупции и ущемления прав мигрантов в Российской Федерации, которые удается выявить представителям правозащитных организаций. Нередко иностранные граждане, прибыв в Россию, сталкиваются с попытками вымогательства у них денежных средств под различными надуманными предлогами. Так, не владея хорошо русским языком, создает простор для деятельности разного рода посреднических организаций, которые наживаются на мигрантах. В связи с необходимостью сдачи обязательных экзаменов нередко гражданам иностранных государств предлагается посещать обязательные платные курсы, что заставляет многих из них уклоняться. Пользуясь служебным положением в личных целях, некоторые государственные служащие органов государственной власти, берут взятки, ущемляют законные права иностранных граждан.

Важным является тот факт, что несовершенство действующего миграционного законодательства, подзаконные акты, которыми государственные служащие наделяются дискреционными полномочиями, а также существующие необоснованные отсылочные и бланкетные нормы, позволяющие коррумпированным чиновникам продвигать принятие подзаконных нормативных актов, маскирующих их возможности для коррупции, — все это значительно повышает риск совершения коррупционных правонарушений. В связи с этим, приоритетной задачей органов прокуратуры всегда было и остается — минимизация и ликвидация рисков, связанных с коррупцией. Работа в этом направлении разноплановая: от проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов в целях выявления и последующего устранения коррупциогенных факторов в сфере миграции до уголовного преследования государственных служащих, создающих в корыстных интересах административные барьеры для иностранных граждан с целью получения взятки. Данный вид экспертизы как раз и направлен на нейтрализацию подобных правовых актов.

Неоспоримо справедливым представляется высказывание М. В. Фофановой о том, что «проведение антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов на стадии разработки является достаточно эффективным способом противодействия коррупции в сфере законотворчества» [3, с. 91]. Методологическая основа и правовое основание данного способа противодействия коррупции в Российской Федерации заложена в существующих федеральных законах. Так, в пункте 2 части 1 статьи 6 Федерального закона от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» [4] антикоррупционная экспертиза определяется как самостоятельная мера профилактики коррупции. Существенную роль в обеспечении единообразного порядка проведения антикоррупционной экспертизы сыграли Федеральный закон от 17 июля 2009 года № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» [5], а также утвержденные Постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 года № 96 правила проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов [6].

На сегодняшний момент Российская Федерация признала необходимость преодоления коррупции в первую очередь путем осуществления антикоррупционных экспертиз нормативных правовых актов, включая ведомственных актов. Однако, проводимая внутренними подразделениями или специалистами ведомства антикоррупционная экспертиза не соответствует принципам независимости и эффективности.

Анализ положений миграционного законотворчества позволяет сделать вывод о том, что в целях повышения оперативного выявления и эффективного устранения коррупциогенных факторов в нормативных правовых актах особую роль в проведении данной профилактической меры в противодействии коррупционным проявлениям отводят институтам гражданского общества, получившим аккредитацию в Минюсте России. Так, к проведению антикоррупционной экспертизы привлекают независимых экспертов, научные и образовательные центры страны. Такие авторы, как И. В. Шуманов считают, что «этот антикоррупционный инструмент является, чуть ли не единственным и достаточно эффективным в сравнении с иными правовыми методами противодействия коррупции в стране» [7, с. 79].

Одним словом, дальнейшее совершенствование политики в отношении иностранных трудовых мигрантов в стране должно быть связано с дальнейшим совершенствованием нормативного и методического обеспечения антикоррупционной экспертизы в сфере миграционного законодательства, которая будет нацелена на обеспечение национальной безопасности страны, а также на преодоление негативных последствий миграционных процессов. Следует отметить, что в Российской Федерации такая работа уже начата. Президентом РФ 31 октября 2018 была подписана обновленная Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации [8], задекларировавшая положения, реализующие основные принципы и цели глобальной миграции. Безусловно, для обеспечения политической стабильности нашей страны, ее социально-экономического развития, улучшения качества жизни населения, а также укрепления правопорядка в сфере миграционных отношений антикоррупционная экспертиза должна стать мобилизующим фактором.

1. Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года (в ред. от 21 июля 2014 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2014. — № 31. — Ст. 4398.
2. Семенова, А. В. Государственное управление в сфере реализации миграционной политики Российской Федерации: дис. … канд. юрид. наук: 12.00.14 / А. В. Семенова. — Саратов, 2011. — 208 с.
3. Фофанова, М. В. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов как эффективный инструмент противодействия коррупции / М. В. Фофанова // Гражданское общество и правовое государство. — 2015. — № 5. — С. 90–93.
4. О противодействии коррупции: федер. закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ // Собрание законодательства РФ. — 2008. — № 52 (ч. 1). — Ст. 6228.
5. Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: федер. закон от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ // Собрание законодательства РФ. — 2009. — № 29. — Ст. 3609.
6. Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: Постановление Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96 // Собрание законодательства РФ. — 2010. — № 10. — Ст. 1084.
7. Шуманов, И. В. Независимая антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов // Законы России: опыт, анализ, практика. — 2011. — № 6. – С. 77–80.
8. О Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019–2025 годы: Указ Президента РФ от 31.09.2018 № 622 [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru/ (дата обращения: 23.12.2019).
9. Зорин, В. Ю. Миграционная обстановка в Российской Федерации: проблемы и решения // Вестник Финансового университета. — 2019. — № 3. –С. 40–50.