Развитие бесплатной юридической помощи в системе публичной власти Российской Федерации

Конституцией Российской Федерации определено право каждого на квалифицированную юридическую помощь, и, в определенных законодательством случаях, такая помощь оказывается бесплатно [1]. Не вызывает сомнений естественно-правовое значение данной конституционной нормы — жизненная ситуация каждого человека уникальна, в любой момент могут потребоваться юридические услуги без объективной возможности для их оплаты. В отдельных случаях в прямой зависимости от юридической помощи могут находиться не только жизненные условия, но и сама жизнь человека. Архиважным является не просто декларация исследуемого права, но и эффективная и плодотворная реализация.

Основы реализации права на бесплатную юридическую помощь заложены в соответствующем Федеральном законе от 21.11.2011 № 324-ФЗ «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации), согласно которому бесплатная юридическая помощь делится на государственную и негосударственную системы [2]. Способна ли такая дихотомия в полной мере отразить действительный механизм претворения в жизнь указанного федерального закона и конституционной нормы о праве на бесплатную юридическую помощь?

К какой из систем отнести деятельность органов местного самоуправления в области бесплатной юридической помощи? Если обратиться непосредственно к тексту Федерального закона «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации», то мы не увидим органов местного самоуправления среди участников как государственной, так и негосударственной системы. При этом, соответствующие полномочия органов местного самоуправления прописаны во второй главе, регулирующей также полномочия Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, уполномоченного органа исполнительной власти, федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов и органов прокуратуры. Тем самым, местное самоуправление будто бы помещается законодателем в одну, пусть и неназванную смысловую группу с вышеуказанными органами. И, что немаловажно, в статье 3 данного федерального закона отмечается, что государственная политика в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью реализуется в том числе органами местного самоуправления [2].

Статья 12 Конституции Российской Федерации четко указывает — «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти» [1]. Возникает вопрос, с какой стороны следует рассмотреть исследуемый институт в целях учета большего количества особенностей его реализации? Частичный ответ можно было бы найти в случае вступления в силу предлагаемой Президентом Российской Федерации поправки к Конституции, в части дополнения статьи 132 частью 3 следующего содержания: «Органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории» [3].

Впервые термин «публичная власть» в современной правовой истории России был раскрыт в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 24 января 1997 г. № 1-П — «на этом уровне публичная власть осуществляется посредством местного самоуправления и его органов, не входящих в систему органов государственной власти» [4]. Таким образом, разъяснялось, что публичная власть — это государственная власть и власть местного самоуправления.

По аналогии с системой законодательства Российской Федерации, публичную власть, и в данном случае, институт бесплатной юридической помощи, в условных и научных целях можно рассмотреть в трехуровневом разрезе: федеральном, региональном и муниципальном.

Как уже упоминалось, норма о возможности получения квалифицированной бесплатной юридической помощи является конституционной. Также в Конституции Российской Федерации различимы иные нормы, косвенно касающиеся исследуемого института. В действительности, Конституция Российской Федерации и Федеральный закон «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации» не представляют собой исчерпывающий список нормативных правовых актов, регулирующих исследуемое конституционное право на федеральном уровне. Отсылку к праву на бесплатную юридическую помощь и соответствующее регулирование можно увидеть в некоторых специальных федеральных законах, к примеру, в Федеральном законе от 27.05.1998 № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих».

Основной объем работы по оказанию бесплатной юридической помощи приходится на региональный уровень. Органы государственной власти субъектов реализуют государственную политику в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью в субъектах Российской Федерации. Управление процессом и основное финансовое обеспечение, в том числе и поддержка участников негосударственной системы бесплатной юридической помощи возложены именно на них. Регионы активно пользуются возможностью установления дополнительных гарантий реализации права граждан на получение бесплатной юридической помощи — по состоянию на 30.06.2019 г. во всех субъектах Российской Федерации установлены дополнительные категории граждан, дополнительные случаи — в 47 субъектах [5]. К тому же, такая возможность позволяет учитывать исторические особенности и индивидуальные традиции каждой территории. Например, проживающему в Ханты-Мансийском автономном округе можно рассчитывать на бесплатную юридическую помощь в случае установления факта принадлежности к коренным малочисленным народам (ханты, манси, ненцы) [6]. В Челябинской области в категорию получателей юридической помощи входят граждане, подвергшиеся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 году на Производственном Объединении «Маяк» и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча [7]. На региональном уровне ежегодно формируются предложения и рекомендации по совершенствованию механизма реализации конституционного права на бесплатную юридическую помощь.

Согласно Федеральному закону «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации» местному самоуправлению предоставлена возможность принимать участие в процессе реализации исследуемого конституционного права следующими способами:

1) Принимать делегированные законами субъекта государственные полномочия;

3) Издавать муниципальные правовые акты, устанавливающие дополнительные гарантии права граждан на получение бесплатной юридической помощи;

4) Участвовать в создании муниципальных юридических бюро;

5) Оказывать гражданам все виды бесплатной юридической помощи, предусмотренные статьей 6 указанного Федерального закона;

6) Осуществлять правовое информирование и правовое просвещение населения.

Внушительный список для органов, не заявленных как участники государственной и негосударственной системы оказания бесплатной юридической помощи. «Муниципальное образование — наиболее массовая модель территориальной организации публичной власти (в мире насчитывается менее 500 субъектов федераций, автономий немногим более 200, а муниципальных образований в любом крупном государстве обычно 2–3 тыс., а то и 20–30 тыс». [8, с. 171–172]. Также муниципальная власть наиболее приближена к населению — именно деятельность органов местного самоуправления может способствовать повышению уровня доступности бесплатной юридической помощи, усилению правового информирования и правового просвещения. Как показывают статистические данные, в 54 субъектах Российской Федерации органы местного самоуправления осуществляют оказание бесплатной юридической помощи, в четырех субъектах они наделены государственными полномочиями, муниципальные юридические бюро действуют в двух городах, в 8 субъектах муниципальными образованиями приняты решения по содействию развития негосударственной системы и обеспечению ее поддержки, развивается практика установления муниципальными образованиями дополнительных гарантий на получение бесплатной юридической помощи [5]. Всё это позволяет утверждать, что местное самоуправление в системе оказания бесплатной юридической помощи не является невостребованным, имеется значительный потенциал для развития указанной деятельности.

Как упоминалось ранее, неясными остаются место и роль органов местного самоуправления в системе бесплатной юридической помощи Российской Федерации. По мнению Афанасьевой Т. И. «субъекты, оказывающие бесплатную юридическую помощь в РФ, в контексте закона фактически образуют четыре системы бесплатной юридической помощи: государственную, негосударственную, муниципальную и общественную» [9, с. 50]. Соглашаясь с несовершенством классификации, предложенной федеральным законодателем, убеждены, что муниципальный механизм оказания бесплатной юридической помощи в настоящее время следует оставить в обособленном состоянии по примеру органов прокуратуры, которые, по своей сути также являются важным звеном в механизме реализации рассматриваемого права, но не относятся к государственной ветви власти. Считаем, что в случае принятия поправки к Конституции Российской Федерации, возникнут новые пути развития деятельности органов местного самоуправления в качестве органа публичной власти, в частности возможности по увеличению эффективности реализации права на бесплатную юридическую помощь.

Литература:

1. Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосование 12.12.1993 (ред. от 21.07.2014) // Собрание законодательства РФ. — 2014 г. — № 31. — Ст. 4398.
2. О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации: Федеральный закон от 21.11.2011 № 324-ФЗ (ред. от 26.07.2019) // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2011 г. — № 48. — Ст. 6725.
3. О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти:Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 14.03.2020 № 1-ФКЗ// Собрание законодательства Российской Федерации. — 2020 г. — № 11. — Ст. 1416.
4. По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике»: Постановление Конституционного Суда РФ от 24.01.1997 № 1-П // Собрание законодательства Российской Федерации. — 1997 г. — № 5.
5. Мониторинг в сфере оказания бесплатной юридической помощи за 1 полугодие 2019 г. [Электронный ресурс] — URL: https://minjust.ru/besplatnaya-yuridicheskaya-pomoshch/monitoring-v-sfere-okazaniya-besplatnoy-yuridicheskoy-pomoshc-11 (дата обращения: 19.07.2020).
6. О бесплатной юридической помощи в Ханты-Мансийском автономном округе — Югре: Закон Ханты-Мансийского автономного округа — Югры от 16.12.2011 № 113-оз // Собрание Законодательства Ханты-Мансийского автономного округа — Югры. — 31.12.2011 г. — № 12 (часть 2). — Том 1. — Ст. 1214.
7. Об оказании бесплатной юридической помощи в Челябинской области: Закон Челябинской области от 22.02.2012 № 279-ЗО // Южноуральская панорама. — 08.03.2012 г. — № 31 (спецвыпуск № 6).
8. Чиркин В. Е. Территориальная организация публичной власти: монография. — Москва. — Издательство Норма. — 2018. — 208 с.
9. Афанасьева Т. И. Система оказания бесплатной юридической помощи // Пролог: журнал о праве / Prologue: Law Journal. — 2018. — № 1. — С. 50–55.