Развитие сотрудничества федеральных и региональных органов власти в сфере миграции



В регулировании миграционных отношений участвуют органы власти различного уровня. Ведущая роль федеральных органов исполнительной власти, их территориальных органов очевидна и нет оснований предполагать, что она ослабнет в ближайшее время. Также большое значение имеет деятельность органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Имеются потенциальные возможности и у органов местного самоуправления в рассматриваемой сфере. Нет сомнений в том, что их руководство должно быть не в меньшей мере заинтересовано в обеспечении безопасности, максимальной защищенности, благополучии общества; в стабилизации и росте численности населения региона; в обеспечении потребности экономики региона в рабочей силе, развитии и повышении конкурентоспособности ее отраслей. Существует мнение, что органы власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований должны отвечать наравне с федеральными органами исполнительной власти за все происходящие миграционные процессы [1, С. — 53].

Однако в статьях 71–73 Конституции РФ закреплено размежевание предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов. Предусмотрены предметы ведения Российской Федерации, совместные (с субъектами Российской Федерации) предметы ведения и предметы ведения субъектов Российской Федерации (в форме остаточных полномочий). Кроме этого, наличие вопросов местного значения предусматривает статья 132 Конституции РФ. В Конституции Российской Федерации миграционные процессы прямо не называются в качестве предмета ведения ни Российской Федерации, ни Российской Федерации и ее субъектов, не относятся и к вопросам местного значения. Но будет неверно считать, что миграционные отношения относятся к ведению субъектов Российской Федерации, исходя из положений статьи 73 Конституции РФ.

Права каждого человека, находящегося законно на территории Российской Федерации, на свободу передвижения, на выбор места жительства (пребывания), на свободный выезд составляют основы правового статуса личности и определяют содержание миграционных отношений, подлежащих государственному регулированию. Таким образом, в компетенции государственных органов находятся вопросы регулирования прав и свобод человека, гражданства, международных отношений, внешней политики, безопасности государства, т. е. вопросы, которые относятся к ведению Российской Федерации [2]. Одновременно миграционные отношения складываются и в связи с необходимостью соблюдения законности, поддержания правопорядка, обеспечения общественной безопасности. В свою очередь эти вопросы уже относятся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, что подразумевает возможность участия последних в реализации соответствующих полномочий [3].

Вместе с тем разграничение предметов ведения не дает представления об объеме полномочий, закрепляемых за органами власти и должностными лицами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Результаты анализа содержания нормативно-правовых актов, соответствующих положениям частей 1 и 2 статьи 76 Конституции РФ, позволяют говорить, что в ведении органов власти и должностных лиц субъектов Российской Федерации находится сравнительно небольшое количество полномочий в миграционной сфере.

Так, в соответствии с Федеральным законом от 25.07.2002 № 115-ФЗ «О Правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» к их полномочиям отнесены:

– подготовка предложений по определению квоты на выдачу иностранным гражданам разрешений на временное проживание с учетом демографической ситуации в соответствующем субъекте Российской Федерации и возможностей данного субъекта по обустройству иностранных граждан (ч.2 ст.6);

– наделение полномочиями организацию, которая призвана участвовать в предоставлении государственной услуги по оформлению патентов иностранным гражданам и содействовать проведению государственной дактилоскопической регистрации и фотографированию, на основании соглашения о взаимодействии с федеральным органом исполнительной власти в сфере миграции (п.9 ст.13);

– выбор установленных законом форм медицинских документов необходимых иностранному гражданину для получения патента, и в зависимости от принятого решения, наделение полномочиями медицинские организации заключать договора на оказание платных медицинских услуг иностранным гражданам (п.4 ч.2 ст.13.3);

– установление медицинских организаций, уполномоченных выдавать документы и сертификаты, подтверждающие отсутствие у иностранного гражданина заболевания наркоманией и инфекционных заболеваний, в т. ч. заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции) (п.5 ч.2 ст.13.3);

– вынесение в соответствии с прогнозом социально-экономического развития региона мотивированного предложения, являющегося основанием для приостановления на определенный период выдачи патентов на территории субъекта Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти в сфере миграции (ч.3 ст. 13.3);

– принятие решения об указании профессии (вида трудовой деятельности, специальности, должности) иностранного гражданина в патенте, выдаваемом на территории субъекта Российской Федерации (ч.16, ч.29 ст. 13.3);

– установление образовательных организаций для проведения экзаменов на владение русским языком, знание истории России и основ законодательства Российской Федерации, а также порядка и формы проведения указанных экзаменов (ч.8 ст. 15.1);

– подготовка предложений по определению квоты на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в Российскую Федерацию для осуществления трудовой деятельности с учетом демографической ситуации в соответствующем субъекте Российской Федерации и возможностей данного субъекта по обустройству иностранных граждан (ч.1 ст.18);

– выдача заключений о привлечении и об использовании иностранных работников в субъекте Российской Федерации для представления их в федеральный орган исполнительной власти в сфере миграции или его территориальный орган для обоснования выдачи разрешения на привлечение и использование иностранных работников (ч. 3 ст. 18);

– ежегодное определение потребности субъекта Российской Федерации в привлечении иностранных работников, оценка эффективности использования иностранной рабочей силы, вклада иностранных работников в социально экономическое развитие субъекта Российской Федерации (ч.2 ст.18.1);

– ежегодное принятие решение о запрете на привлечение хозяйствующими субъектами региона иностранных граждан, работающих на основании патентов, по отдельным видам экономической деятельности с учетом особенностей рынка труда и приоритетного порядка трудоустройства граждан России (ч.6 ст.18.1).

Очевидно, что решение задачи нахождения оптимального соотношения полномочий между уровнями публичной власти потребует еще немало времени и усилий, т. к. процесс правового решения этой задачи предусматривает выполнение требований той же статьи 76 Конституции РФ, а именно издание федеральных законов, законов и нормативных актов субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения.

Вместе с тем проблемы регулирования миграционных отношений, в т. ч. противодействия незаконной миграции, для субъектов Российской Федерации имеют свои особенности, по-своему актуальны для них. Для отдельных руководителей территориальных органов, представляющих федеральные органы исполнительной власти, государственных органов власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления их практическое решение не терпит отлагательства. В связи с этим мы предлагаем на региональном уровне шире использовать возможности скоординированной реализации существующих отдельных полномочий (делегированных полномочий) заинтересованных сторон, участвующих в решении проблем регулирования миграционных отношений.

Здесь успешно может быть использован опыт, полученный в результате деятельности Правительственной комиссии по миграционной политике, которая трижды создавалась в 1998, 2002 и 2009 годах и действует по настоящее время.

«Правительственная комиссия по миграционной политике (далее — Комиссия) является координационным органом, образованным для обеспечения согласованных действий заинтересованных федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по реализации единой государственной миграционной политики» [4].

В соответствии с п.3 Положения о Правительственной комиссии по миграционной политике основными ее задачами являются:

1) деятельность, связанная с координацией работы федеральных и региональных органов исполнительной власти, а также осуществление взаимодействия с заинтересованными сторонами, представленными организациями, общественными объединениями, по исполнению миграционного законодательства;

2) определение приоритетных направлений совершенствования правового регулирования в миграционной сфере;

3) выработка согласованных решений и действий федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по реализации единой государственной миграционной политики, в том числе координация действий по регулированию миграционных процессов (включая совершенствование системы мер по регулированию внешней трудовой миграции в соответствии с потребностями Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, выявлению незаконных мигрантов и пресечению незаконной миграции, определение перспективных территорий для расселения мигрантов, определение направлений использования средств, выделяемых на связанные с миграцией населения мероприятия, совершенствование информационного обеспечения реализации государственной миграционной политики и оформления паспортно-визовых документов нового поколения);

4) совместная разработка предложений по основным проблемам, связанным с внешней и внутренней миграции, и учетом их вероятного развития в России и зарубежом.

Содержание задач Комиссии подтверждает вывод о том, что вопросы, относящиеся к сфере миграции, затрагивают компетенцию многих федеральных и региональных структур. Учитывая существующий порядок, когда у каждого ведомства свои задачи, и достаточно часто узковедомственные интересы берут верх над общей задачей, особое значение имеет то, что решения Комиссии, принятые в соответствии с ее компетенцией, являются обязательными для ее участников.

Также важно отметить, что определенный опыт работы на региональном уровне комиссий по миграционной политике уже существует. Примером могут служить межведомственные комиссии по миграционной политике, созданные в Чувашской республике [5], Чукотском автономном округе [6].

Вопросы миграционной политики, в т. ч. связанные с миграционной безопасностью, безусловно, являются предметом рассмотрения на межведомственных совещаниях в тех регионах, где комиссии по миграционной политике не образованы. Например, Орловская область, где в соответствии с указом высшего должностного лица субъекта Российской Федерации образовано Координационное совещание по обеспечению правопорядка, на заседаниях которого рассматриваются вопросы о миграционной ситуации в области, о состоянии работы по противодействию незаконной миграции и нелегальной трудовой деятельности [7].

Учет региональной специфики необходим, как при регулировании общественных отношений в сфере миграции, так и противодействии негативным явлениям с ней связанным. Важность учета специфики регионов при организации управления в этой сфере деятельности подчеркивается в Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года [8].

Для создания условий более эффективного учета региональных особенностей в процессе разработки адекватных мер на следующих этапах реализации государственной концепции миграционной политики требуется образовать на региональном уровне межведомственные комиссии по миграционной политике. Обеспечить исполнение комиссиями следующих функций:

а) анализа миграционной обстановки на территории региона и выработки практических рекомендаций по разрешению проблем, возникающих в процессе реализации единой государственной миграционной политики;

б) рассмотрения проектов нормативных правовых актов, в т. ч. федеральных законов, а также федеральных целевых программ;

в) информирования руководства региона, а также Правительственной комиссии по миграционной политике о состоянии миграционной обстановки в регионе, деятельности федеральных и региональных органов исполнительной власти в сфере регулирования миграционных процессов, подготовка предложений по совершенствованию этой работы;

г) оперативного разрешения проблем в процессе взаимодействия федеральных и региональных органов исполнительной власти, заинтересованных организаций и общественных объединений в сфере миграции.

С точки зрения организации работы межведомственных комиссий по миграционной политике верным было бы решение, что организационно-техническое обеспечение их деятельности, в т. ч. подготовка проектов решений и справочных материалов должны осуществлять территориальные органы МВД России на основании того, что именно этот федеральный орган исполнительной власти уполномочен координировать деятельность федеральных и региональных органов власти в сфере миграции [9].

Образование межведомственных комиссий по миграционной политике на региональном уровне объективно востребовано и обусловлено тем, что Концепцией государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года предусмотрено на втором этапе ее реализации принятие и выполнение программ.

С помощью программ достаточно эффективно организуется управление разнородными мероприятиями межведомственного и межотраслевого характера на федеральном, региональном, а также муниципальном уровнях.

Говоря о программах в контексте государственного управления, необходимо упомянуть об организационном аспекте программирования, который выделяет Б. Е. Власов. «Программирование, являясь видом организаторской деятельности, включает в себя все этапы организационного проектирования. Точнее, оно, базируясь на методологии организационного проектирования, призвано с ее помощью решать особые (нестандартные, сложные, межотраслевые и т. п.) задачи. Объектами программирования в данном случае выступают специфическая организация дополнительных подсистем, организация процесса их функционирования и создание организационных условий, представляющих в совокупности с субъектом управления, нормами и методами организационный механизм программирования» [10, С.36]. По мнению Б. Е. Власова, которое мы поддерживаем, после осознания субъектом управления проблемной ситуации или появления новых потребностей в чем-либо следует процесс программирования, первым этапом которого является создание дополнительной организационной структуры.

Таким образом, создание межведомственных комиссий по миграционной политике на региональном уровне будет способствовать эффективной реализации второго этапа государственной миграционной политики.

Кроме этого, в состав межведомственной комиссии могут быть включены по согласованию представители органов законодательной власти региона, что позволит рассматривать комиссию в качестве «площадки» выработки законодательных инициатив, рассмотрения и экспертной оценки проектов нормативных актов органов законодательной власти в сфере миграции, либо иных сферах, способных повлиять на миграционные отношения. Такой ресурс комиссии предоставляет возможность более оперативно реагировать на изменения миграционной обстановки в регионе, осуществляя правовое регулирование общественных отношений, и более гибко на правовой основе использовать имеющиеся полномочия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Литература:

1. Масюк В. В. Организационно-правовое обеспечение деятельности ФМС России и ее территориальных органов по противодействию незаконной миграции: Дис. канд. юрид. наук. — М, 2010.
2. Ст. 71 Конституции Российской Федерации // Собрание законодательства РФ. 04.08.2014. № 31. ст. 4398.
3. Ч. 1, ст. 72 Конституции Российской Федерации // Собрание законодательства РФ. 04.08.2014. № 31. ст. 4398.
4. П.1 Положения о Правительственной комиссии по миграционной политике, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 26.05.2009 N 450 (ред. от 20.12.2010) «О Правительственной комиссии по миграционной политике». // Собрание законодательства РФ. 01.06.2009. № 22. ст. 2726; 27.12.2010. № 52 (ч. I), ст. 7125.
5. Официальный сайт УФМС России по Чувашской республике // http://pda.21.fms.gov.ru/about/conference/Mezhvedomstvennaja_komissija_po_migracio (дата обращения 28.04.2016 г.)
6. Официальный сайт ОФМС России по Чукотскому автономному округу // http://pda.87.fms.gov.ru/press/news/item/15711/ (дата обращения 28.04.2016 г.)
7. Портал Орловской области — публичный информационный центр // http://orel-region.ru/index.php?head=1&op=news&unit=4909 (дата обращения 28.04.2016 г.)
8. П.п.«з» п.22; п.п.«д» п.27 Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года. // Утверждена Президентом Российской Федерации N Пр-1490 от 8 июня 2012 года.
9. П.п. «а», п. 3 Указа Президента РФ от 05.04.2016 № 156 «О совершенствовании государственного управления в сфере контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров и в сфере миграции». // Собрание законодательства РФ. 11.04.2016. № 15. ст. 2071.
10. Власов Б. Е., Целевые программы правоохранительной и антикриминальной направленности в деятельности ОВД: Моногорафия. — М.: Академия управления МВД России, 2014. — 127с.