Организация надзора на данном направлении начинается с правильного установления предмета надзора всеми сотрудниками прокуратуры, ответственными за его осуществление. Это особенно важно для данного направления надзора, например, тем, что именно здесь, более чем в других надзорных областях, велик соблазн подмены прокурорским надзором контрольной деятельности органов государственной власти и местного самоуправления.
Кроме того, очевидная же широта предмета надзора на данном направлении делает его удобным средством значительного увеличения показателей прокурорской работы по надзору за соблюдением федерального законодательства. Надзор за исполнением законов о защите прав потребителей, как правило, всегда результативен, так как потребительская сфера поистине безгранична [1, с. 54], а цивилизованная рыночная экономика в России, предусматривающая постановку во главу угла именно интересов потребителя, только еще строится [2, с. 87]. Поэтому прокуроры, не прилагая особых усилий, вполне могут обеспечить рост количественных показателей подчиненного им органа прокуратуры за счет масштабного выявления типичных нарушений в одной и той же области данного направления надзора. Именно по этой причине здесь крайне ценно отличить главное от второстепенного и, вместо погони за количественными показателями, улучшить качество работы, не допустить массового нарушения потребительских прав граждан.
Верное понимание предмета надзора позволяет также уточнить, на какие именно надзорные направления следует обратить особое внимание и соответствующим образом распределить человеческие и временные ресурсы в каждом конкретном органе прокуратуры.
Известно, какие именно задачи ставит перед нижестоящими прокурорами Генеральная прокуратура РФ: эти задачи, в полной мере отражены в руководящих приказах и указаниях Генерального прокурора РФ. Исследователи в области прокурорского надзора уточняют эти задачи применительно к практической надзорной деятельности органов прокуратуры.
Например, М. В. Маматов к задачам практики прокурорского надзора относит полное и своевременное выявление правовых актов, противоречащих Конституции России и законодательству о правах потребителей; своевременное выявление правонарушений и оперативное принятие действенных мер по их пресечению и восстановлению нарушенных прав потребителей, интересов общества и государства; установление лиц, виновных в нарушении законодательства о правах потребителей, и привлечение их к установленной законом ответственности; выявление причин и условий, способствующих нарушениям законодательства о правах потребителей и принятие мер по их нейтрализации или устранению, в том числе установление пробелов (дефектов) действующего законодательства, потребностей в нормативном регулировании общественных отношений и принятие мер к их устранению путем обеспечения непосредственного участия прокуратуры в правотворческом процессе; доведение до населения информации о работе органов прокуратуры, в том числе и в области прокурорского надзора за исполнением законов, особенно о принимаемых мерах к устранению нарушений законов и привлечению к ответственности виновных лиц [3, с. 10].
Принципиальных возражений относительно такой позиции у нас не имеется. Тем не менее, такой подход представляется нам излишне широким, не в полной мере соответствующим практической стороне надзорной деятельности органов прокуратуры и, в каком-то смысле, способным дезориентировать работников прокуратуры, «распылить» их силы на неочевидные объекты, подлежащие вниманию надзорного органа.
В частности, поскольку в Конституции РФ в явном виде отсутствуют нормы, защищающие именно потребительские права, указывать в качестве цели именно на проверку соответствия правовых актов Конституции России не совсем методологически верно, ведь общие положения Конституции РФ давно нашли свое отражение в нормах федерального законодательства, которые обладают признаками конкретности и системности, а, следовательно, именно соответствие данным нормам правовых актов органов власти и должно быть основным объектом внимания прокурора.
Своевременное выявление правонарушений и быстрое, полноценное на них реагирование — обычная задача прокуратуры независимо от предмета надзора. Уточним лишь, что вряд ли у государства могут быть какие-то «потребительские права» и поэтому его интересы, наверное, не могут быть здесь нарушены. Кроме того, помимо правонарушений прокурор должен обращать внимание и на случаи злоупотребления правом, которые к правомерному поведению не относятся априори.
Установление лиц, виновных в нарушении законодательства о правах потребителей, и привлечение их к установленной законом ответственности не должно стать самоцелью прокурорского надзора на данном направлении, ведь карательная функция права здесь явно не основная, намного более важны компенсация и восстановление нарушенных прав и охраняемых законом интересов (а очень многие правомочия граждан в сфере потребительского рынка зафиксированы в законе именно путем конструкции «охраняемых законом интересов», а не субъективных прав, о чем нельзя забывать и при осуществлении надзора).
Выявление причин и условий, способствующих нарушениям законодательства о правах потребителей и принятие мер по их нейтрализации или устранению — важнейшая основа для реализации правом своей превентивной функции в указанной области.
Вместе с тем, с точки зрения философского понимания причинности, причины — это некие резолютирующие условия, то есть условия, которые приводят к каким-то последствиям и предмет меняется во внешнем мире. Остальные же условия — не столь важны и представляют собой лишь некую «окраску», характеризующую незначимые особенности конкретного правонарушения. Прокурор, соответственно, должен, в первую очередь заниматься причинами, которые и влекут соответствующие юридические риски — риски нарушения прав потребителей.
Кроме того, очевидно, что даже лежащие в правовой плоскости причины нарушений законности в указанной сфере обусловлены, главным образом, не юридическими, а иными началами общественной жизни и, соответственно, не юридическими средствами будут и нивелироваться [4, с. 121], поэтому правильнее говорить все-таки не о нейтрализации или устранении причин, а о минимизации какого-либо (чьего-либо) негативного влияния на реализацию потребителем своих прав, то есть о минимизации потребительских рисков.
Правотворческая функция прокуратуры достаточно широка и состоит, в том числе, в установлении пробельности в праве и принятии мер к ее устранению и в сфере защиты прав потребителей. Пробелы здесь не сводятся к дефектам и, тем более, юридическим ошибкам. Более того, зачастую проблему создает не наличие пробела как такового, а неоправданная конкуренция или коллизионность норм, на что и должен обращать внимание прокурор.
Следует учесть также, что прокурору желательно применять не только механизмы правотворчества (в том числе, путем непосредственного участия в правотворческом процессе), но и интерпретационную юридическую практику, а также практику систематизации права.
Само по себе информирование общества об итогах деятельности прокуратуры на данном направлении, безусловно, будет важным с точки зрения взаимодействия прокуратуры и общества, повышения уровня правовой культуры населения и проч.
Вместе с тем, основной задачей такого рода информационной деятельности прокуратуры здесь должны быть общая и частная превенция, поэтому основной упор должен быть сделан все-таки не на «принимаемые меры», а на три взаимосвязанных фактора: 1) суть нарушения, то есть, чем именно нарушены права потребителей в конкретном случае, так как потребитель зачастую не знает в полной мере своих прав, 2) как потребителю действовать в случае нарушения его прав в таких ситуациях, в том числе, чего ожидать от органов прокуратуры (какие меры правозащиты будут в пределах прокурорских полномочий, а какие вопросы своей защиты потребитель должен решать иным путем), и 3) конкретное наказание, которое было применено к виновным лицам, что позволит ориентировать на необходимость неукоснительного соблюдения прав потребителя другую сторону потребительских взаимоотношений — предпринимателя.
Таким образом, мы полагаем, что на практике задачи прокурорского надзора по защите прав потребителей должны быть конкретизированы в следующей приблизительной форме.
Во-первых, это проверка правовых актов в целях выявления норм, противоречащих законодательству о правах потребителей и реагирование на них. Во-вторых, это своевременное выявление нарушения прав потребителя и фактов злоупотребления правом другой стороной правоотношений в целях наиболее быстрого и полного восстановления нарушенных прав, применения компенсаторных функций и проч. В-третьих, привлечение виновных в нарушении прав потребителя к юридической ответственности. В-четвертых, минимизация правовых рисков нарушения прав потребителей в указанной сфере в будущем, в том числе, путем участия прокурора в правотворческом и правоинтерпретационном процессе, в систематизации права. В-пятых, информационное взаимодействие с обществом, в том числе, путем информирования потребителя (по результатам конкретных проверок) об имеющихся у него правах, подвергшихся нарушению в указанной части, алгоритме действий потребителя по защите своих прав и полномочности прокуратуры в указанном вопросе, о размере и виде наказания виновных лиц [5, с. 24].
Исходя из целевого блока прокурорского надзора за защитой прав потребителя и с учетом конкретизации его задач, возможно выделение следующих относительно самостоятельных участков организации работы органов прокуратуры на данном направлении, на каждом из которых специфически используются имеющиеся организационные, людские, временные, информационные и прочие ресурсы: 1) проверка законности правовых актов в сфере защиты прав потребителей, 2) надзор за исполнением законов о правах потребителя органами власти и местного самоуправления, не обладающих специальными контрольными полномочиями в указанной сфере; 3) надзор за исполнением законов о правах потребителя органами власти и управления, обладающими контрольными полномочиями в данной области, а также любыми иными организациями правозащиты; 4) надзор за соблюдением прав потребителя второй стороной потребительских отношений (предпринимателями и юридическими лицами независимо от организационно-правовой формы и ведомственной принадлежности).
Литература:
- Голышев Е. В. Вопросы защиты прав потребителей на розничном рынке // Юридический мир. 2016. N 9. С. 54–58.
- Корягин А. Е., Соколова И. Е. Жилищно-коммунальные услуги: права потребителей. М.: Библиотечка «Российской газеты», 2013. Вып. 17. С.87–91.
- Маматов М. В. Проблемы прокурорского надзора за соблюдением законодательства о правах потребителей. Автореф.дисс.канд.юр.наук. М., 2007. С.10–11.
- Гафарова Г. Р. Защита прав потребителей / Под ред. З. М. Фаткудинова. М.: Юстицинформ, 2011. С.121.
- Волкова Г. Ф., Герцева Г. В., Морозова Е. Е. О надзоре за соблюдением законодательства в области защиты прав потребителей при осуществлении туристских услуг в Санкт-Петербурге // Туризм: право и экономика. 2011. N 4. С. 24–26.
