В данной статье дается историко-правовой анализ становления института прокуратуры России, и оценка влияния государственной власти на изменение правового статуса органов прокуратуры
Ключевые слова: прокуратура Российской Федерации, прокурорский надзор, государственная власть, независимость, ограничение полномочий
Еще в XIX веке известный русский юрист, заслуженный профессор Филиппов А. Н. указал, что для определения генезиса правовых норм и учреждений необходимо изучить их историю формирования и развития. Только исследование достоверных фактов прошлого позволит установить существо настоящего [6, c. 33].
В доктрине весь процесс формирования и развития института прокуратуры условно поделен на три этапа — императорский, советский и современный, каждый из которых характеризуется различным статусом и объемом полномочий прокуратуры.
Традиционно формирование прокуратуры как единого централизованного органа, осуществляющего контрольно-надзорные функции, относится ко времени правления Петра I. Так, Указом от 02 марта 1711 года был учрежден ряд должностей фискалов в центре и на местах с обязанностями «проведывать и доносить про все что во вреду государственному интересу быть может о злом умысле против персоны Его Величества или измене о возмущении или о бунте» [2, c. 46]. По существу, роль фискальной службы сводилась к тайному выявлению нарушений и донесении о таковых. Однако представленная служба оказалась несостоятельной ввиду того, что фискалы не получали материального обеспечения из казны, а существовали за счет собственных «кормовых», что привело к масштабным поборам и взяточничеству. Подобное положение дел обусловило необходимость проведения реформ. Кроме того, необходимо отметить, что фискалитет не обладал полномочиями надзора за действиями и решениями правительствующего Сената, что также было явным упущением.
Итак, Петр I в течение ряда лет продолжал поиски лучшей формы организации надзора за деятельностью государственного аппарата и пришел к выводу о необходимости учреждения такого органа, который бы осуществлял надзор за деятельностью и Сената, и фискалов, а также за исполнением указов Сената. И 12 января 1722 года был издан Указ, который устанавливал «быть при Сенате Генерал-прокурору и Обер-прокурору, а также во всякой Коллегии по прокурору, которые должны будут рапортовать Генерал-прокурору», целью которых выступило «уничтожение или ослабление зла, проистекающего из беспорядков в делах, неправосудия, взяточничества и беззакония» В полномочия Генерал-прокурора, согласно названному акту входило присутствие на заседаниях в Сенате и осуществление надзора за соблюдением регламента его работы, регистрация изданных Сенатом указов, контроль за их исполнением, и донесение Государю обо всех нарушениях членов Сената и других должностных лиц [2, c. 57–63].
При Петре I прокуроры занимали исключительное, независимое положение в аппарате государства. Прокурорский надзор распространялся практически на все стороны государственной жизнедеятельности — надзор за соблюдением законов, надлежащим исполнением обязанностей должностными лицами (волокита, воровство, растрата и другие), сбором казенных доходов, финансовой отчетностью. При выявлении нарушения прокурор вначале устно предлагал устранить таковое, а если его обращение не помогало, то он приносил протест. Письменный протест поступал в тот орган, который нарушил закон и от которого зависело на том «протесте утвердиться», то есть удовлетворить его или отклонить. В последнем случае руководитель учреждения обязан был направить в вышестоящую инстанцию или Сенат вместе с протестом прокурора свои объяснения о причинах несогласия с прокурором. Прокурор, чей протест был отклонен, направлял специальное донесение Генерал-прокурору, который решал поддержать протест или нет [3, c. 20].
В целом указанная система напоминает современную, с подконтрольностью должностных лиц органов прокуратуры и возможностью обжалования решения нижестоящих прокуроров вышестоящим, с последней инстанцией в лице Генерального прокурора Российской Федерации.
После смерти Петра Великого правовой статус прокуратуры резко изменился, в эпоху «дворцовых переворотов» прокуратура становится чисто номинальным органом при Верховном Тайном Совете. Так, продолжается до восшествия на престол Елизаветы Петровны, которая продолжила политику отца.
Кони А. Ф. указывал, что изменение правового статуса прокуратуры было обусловлено нестабильностью государственной власти, которая не могла обеспечить сохранение влияния в подконтрольных прокуратуре областях правового регулирования. Он считал, что «сильный прокурорский надзор возможен только в условиях сильной государственной власти» [5, c. 11].
Еще одним примером ограничения прокурорской власти слабой государственной властью является реформирование института прокуратуры в рамках судебной реформы XIX века, по результатам которой прокуратура вновь становится подконтрольным органом с ограниченной сферой надзорной деятельности. Колыхалов Д. В. отмечает, что причинами ограничения прокурорской власти стало противостояние чиновничества прокурорскому надзору. Административную власть не устраивал «чрезмерный» контроль прокурора за их действиями и принимаемыми решениями, которые не всегда соответствовали закону, и строились на собственных убеждениях государственных служащих. Деятельность прокуратуры воспринималась чиновничеством как ограничение свободы в принятии и проведении в жизнь управленческих решений [4, c. 37].
В советский период становления и развития прокуратуры, ее статус, напротив, менялся по мере укрепления советской государственной власти — от подконтрольного исполнительной власти органа, до образования самостоятельной централизованной системы органов государственной власти, осуществляющей высший надзор за исполнением действующего законодательства, в том числе высшими должностными лицами и органами государственной власти и государственное обвинение.
В настоящий момент прокуратура Российской Федерации представляет собой единую федеральную централизованную систему органов, осуществляющих надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, уголовное преследование в соответствии со своими полномочиями, а также выполняющих иные функции [1].
В 2019 году на расширенном заседании коллегии Генеральной прокуратуры Президент Российской Федерации, Путин В. В. отметил, что «органы прокуратуры являются одним из самых значимых …, самым влиятельным из звеньев государственной системы. Поле ответственности очень широкое, и полномочия очень большие». В 2018 году Президент указал на независимость органов прокуратуры и ее основное назначение «…независимость прокуратуры является показателем ее работоспособности, она не должна руководствоваться никогда соображениями экономической, социальной либо тем более политической целесообразности. Дело Генеральной прокуратуры — контролировать исполнение закона» [7].
На основании проведенного анализа, мы приходим к выводу о том, что положение прокуратуры в системе органов государственной власти, в частности ее независимость, и объем представленных ей полномочий являются показателями законной и сильной власти. Ограничение полномочий органов прокуратуры и установление в отношении нее режима подчиненности, подконтрольности иным органам государственной власти является следствием невозможности сохранения влияния данных органов в подконтрольных прокуратуре областях правового регулирования.
Литература:
- Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01 июля 2020 г.). — Режим доступа: http://pravo.gov.ru
- Российское законодательство X-XX веков: Акты Земских соборов. В 9-ти томах. Т. 4: Законодательство периода становления абсолютизма / Отв. ред. А. Г. Маньков; под общ. ред. О. И. Чистякова. — М.: Юрид. лит., 1986. — 511 c.
- Капинус, О. С. [и др.] Прокурорский надзор в 2 ч: учебник для академического бакалавриата / под общ. ред. О. С. Капинус. — 2-е изд., перераб. и доп. — М.: Издательство Юрайт, 2015. — 682 с.
- Колыхалов, Д. В. [и др.] История российской прокуратуры: учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция» / Д. В. Колыхалов. — М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2018. — 127 с.
- Кони, А Ф. Собрание сочинений: В 8 т. Т. 5. / Под общ. ред. В. Г. Базанова. — М.: Юрид. лит., 1968. — 535 с.
- Филиппов, А Н. Учебник истории русского права: (Пособие к лекциям). Ч. 1. / А. Н. Филиппов. — 4-е изд., изм. и доп. — Юрьев: тип. К. Маттисена, 1912. — 796 с.
- Президент России. [Официальный сайт]: гос. учреждение. — 2020. — Режим доступа: http://www.kremlin.ru/, свободный. — Загл. с экрана.
