В статье автором анализируется правовое положение прокуратуры Российской Федерации.
Ключевые слова: прокуратура, государственный орган, статус, служба в прокуратуре
In the article author analyzes of the legal status of procurator's office of Russian Federation.
Key words: procurator's office, state structure, status, prosecution service
Прокуратура Российской Федерации представляет собой единую федеральную централизованную систему органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, а также осуществляющих иные функции, установленные федеральными законами (п. 1 ст. 1 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации») [1].
На сегодняшний день прокуратура является важнейшим институтом гражданского общества, она играет значимую роль в правовом обеспечении проводимых в стране реформ. Однако, статус самой прокуратуры как федерального органа государственной власти, до сих пор вызывает некоторые вопросы.
Основные нормы о прокуратуре Российской Федерации содержатся в статье 129 Конституции Российской Федерации [2], а также принятом в соответствии с ней ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации». Однако, ни Конституция РФ, ни Закон о прокуратуре не содержат положений о том, относится ли прокуратура РФ к какой-либо из ветвей государственной власти. В научной литературе высказываются различные точки зрения на этот счет.
Например, как отмечает Д. Д. Семенчуков, прокуратура России в современный период имеет все признаки индивидуального органа исполнительной власти, начиная от организационной структуры построения и заканчивая реализацией властно-распорядительных полномочий [3, С. 122].
В свою очередь С. А. Осипян считает, что, не являясь исполнительной властью в чистом виде, прокуратура выступает вместе с этой властью как самостоятельный государственный механизм, обеспечивающий исполнение законов, принятых законодательной властью [4, С. 86–87].
Не соглашаясь с приведенными позициями, отметим, что исполнительную власть в России осуществляет Правительство РФ (ст. 110 Конституции РФ), при этом прокуратура РФ в структуру Правительства не входит. Одной из функций прокуратуры является надзор за исполнением законов органами исполнительной власти, таким образом, деятельность органов исполнительной власти по исполнению законов поднадзорна прокуратуре, что исключает ее отнесение к исполнительной ветви власти.
В. Е. Чиркин наряду с законодательной, исполнительной и судебной ветвями власти предлагает рассматривать четвертую — контрольную (контрольно-надзорную), органы которой независимы в осуществлении своих функций, организационно обособленны и обладают специфическими полномочиями и неограниченной сферой их применения. Органы контрольной власти занимаются расследованием, проверкой, изучением состояния дел, о результатах своей работы они докладывают другим органам государства, которые и принимают соответствующие меры к нарушителям [5, С. 11–17].
С. А. Авакьян тоже говорит о контрольно-надзорной ветви власти и относит к ней прокуратуру РФ [6, С. 379].
Однако, Конституция РФ (ст. 10) выделяет три ветви власти, среди которых отсутствует контрольная ветвь, как и отсутствуют, на наш взгляд, предпосылки к ее появлению. В связи с чем, с этой позицией трудно согласиться.
С нашей точки зрения, не имеется оснований для отнесения прокуратуры РФ и к законодательной ветви власти, поскольку прокуратура не принимает законов, а осуществляет от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции и исполнением законов, действующих на территории РФ, независимо от каких-либо органов государственной власти. Прокуратура РФ согласно п. 4 ст. 1 Закона о прокуратуре, лишь принимает участие в правотворческой деятельности, что в свою очередь оказывает положительное влияние на правотворческую деятельность законодательных органов государственной власти. Участие прокурора в правотворческой деятельности носит также и предупредительное значение, ведь уже на этапе подготовки нормативных актов, устраняются нормы, не соответствующие законодательству России.
Также считаем, что не смотря на закрепление в Конституции РФ положений о прокуратуре в главе «Судебная власть и прокуратура», отнесение прокуратуры к судебной ветви власти безосновательно, поскольку прокуратура РФ не осуществляет правосудие. Согласно ст. 118 Конституции РФ правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом, следовательно, никакие другие государственные органы, кроме судов, не могут осуществлять судебную власть.
Анализируя законодательство о прокуратуре и приведенные точки зрения, следует признать, что прокуратура РФ не относятся ни к одной из ветвей государственной власти, и можно говорить о прокуратуре РФ как отдельно стоящем федеральном государственном органе, основной функцией которого является надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением принятых в соответствии с ней законов, независимо от каких-либо органов власти и объединений. Такое положение прокуратуры соответствует ее статусу как органу, осуществляющему надзор за исполнением законов, в силу специфики ее деятельности.
Как следует из Закона о прокуратуре (п. 1 ст. 40) служба в органах и организациях прокуратуры является федеральной государственной службой. В свою очередь прокурорские работники являются федеральными государственными служащими, исполняющими обязанности по должности федеральной государственной службы.
Отметим, что ранее ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» выделял государственную гражданскую, военную и правоохранительную службы [7]. В связи с чем, в научной литературе, предлагалось относить службу в органах прокуратуры к виду правоохранительной службы.
Согласно действующему законодательству в системе государственной службы выделяют:
‒ государственную гражданскую службу,
‒ военную службу,
‒ государственную службу иных видов.
Указание в законе на иные виды государственной службы, по нашему мнению, не внесло ясности в систему государственной службы, поскольку в законе отсутствует как определение государственной службы иных видов, так и примерный ее перечень.
Однако, как следует из ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» военная служба и государственная служба иных видов, которые устанавливаются федеральными законами, являются видами федеральной государственной службы (п. 3 ст. 2). Из указанной правовой нормы также следует, что одним из признаков государственной службы иных видов является ее регулирование специальным федеральным законом.
Как отмечает В. Ш. Шайхатдинов, прохождение государственной службы в государственном органе, связанном с правоохранительной деятельностью, является основным признаком государственной службы иных видов [8]. Автор пришел к указанному выводу на основании анализа ФЗ № 262-ФЗ от 13.07.2015 года [9]. Думаем, что с указанной позицией следует согласиться.
Заметим, что правовое регулирование службы в органах прокуратуры осуществляется самостоятельным Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации», а прокуратура в свою очередь является органом, связанным с правоохранительной деятельностью. Учитывая осуществляемые прокуратурой функции, приходим к выводу, что службу в органах прокуратуры следует отнести к государственной службе иных видов. При этом следует учесть, что военные прокуроры проходят военную службу. К государственной службе иных видов, на наш взгляд, можно отнести также службу в таможенных органах, Следственном комитете РФ и др.
С учетом этих соображений, считаем, что ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» требует уточнения в части раскрытия понятия государственной службы иных видов либо путем установления перечня, указав в нем службу в органах и организациях прокуратуры, устранив при этом образовавшийся пробел в правовом регулировании службы в органах прокуратуры.
Из проведенного анализа следует, что прокуратура Российской Федерации представляется собой самостоятельный, отдельно стоящий федеральный государственный орган, осуществляющий свою деятельность независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений и в строгом соответствии с действующими на территории Российской Федерации законами. Основной функцией прокуратуры РФ является осуществление от имени Российской Федерации надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации. Служба в органах прокуратуры является федеральной государственной службой иных видов.
Литература:
- О прокуратуре Российской Федерации: ФЗ № 2202–1 от 17.01.1992 (с изм. и доп.) // СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4472.
- Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12.12.1993 г. (с изм. и доп.) // Российская газета. 2009. 21 января.
- Семенчуков, Д. Д. Прокуратура России вчера и сегодня. — М., 2001.
- Осипян, С. А. Государственно-правовая природа и место органов прокуратуры в системе органов государственной власти Российской Федерации / С. А. Осипян // Конституция. Проблемы управления и прокурорского надзора: Сб. ст. — М., 1996.
- Чигрин, В. Е. Контрольная власть / В. Е. Чигрин // Государство и право. 1993. № 4.
- Авакьян, С. А. Конституционное право России: Учебный курс. Т. 1. — М. 2015. С. 379.
- О системе государственной службы Российской Федерации: ФЗ № 58-ФЗ от 27.05.2003 (с изм. и доп.) // СЗ РФ. 2003. № 22. Ст. 2063.
- Шайхатдинов, В. Ш. К вопросу о государственной службе иных видов / В. Ш. Шайхатдинов // Бизнес, Менеджмент и Право. 2016. № 3–4.
- О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части уточнения видов государственной службы и признании утратившей силу части 19 статьи 323 Федерального закона «О таможенном регулировании в Российской Федерации»: ФЗ № 262-ФЗ от 13.07.2015 // СЗ РФ. 2015. № 29 (часть I). Ст. 4388.
