В данной статье рассмотрены проблемные аспекты деятельности прокуратуры в вопросе снесения такого акта прокурорского реагирования, как предостережение, раскрыта его важность для деятельности.
Ключевые слова: прокуратура, предостережение, акты прокурорского реагирования.
Предостережение как акт прокурорского реагирования по сравнению остальными актами не выступает как самый часто встречающийся в практике, тем не менее имеет под собой такие функции как пресечение нарушения закона, а также средство для воспитания должностных лиц и граждан ради законных действий и добросовестного исполнения своих обязанностей, являющимися в рамках полномочий прокуратуры одними из основных и важных основ в деятельности. По мнению автора, вышеупомянутая относительная «невостребованность» данного акта прокурорского реагирования вызвана рядом проблем при его реализации на практике.
Особенность данного акта состоит в том, что в рамках конкретной ситуации вынесение предостережения должно быть своевременным, тем самым прокурор своими действиями в рамках закона «уберегает» потенциальных правонарушителей от незаконных действий, тем самым служит средством для профилактики различных видов нарушений закона.
«В 2016 г. прокурорами в Саратовской области объявлено 2157 предостережений. Наиболее часто это полномочие использовалось в сферах трудового (386), жилищного законодательства (144), охраны окружающей среды и природопользования (84), законодательства о здравоохранении (32), о закупках товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (30)»
Законодательство дает прокурору для внесения предостережения, прописывающих процедуру, основания, порядок для его применения, возможные правовые последствия, а именно прописывается в ст. 25.1 Закона о прокуратуре, ст. 6 Федерального закона от 25 июля 2002 г. N 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности», а также указанием Генерального прокурора РФ от 6 июля 1999 г. N 39/7 «О применении предостережения о недопустимости нарушения закона», однако, при достаточном правовом регулировании прокурорский работник может встретиться с проблемами при использовании данного акта.
Во-первых, словосочетание «готовящееся противоправное деяние», является несколько абстрактным и непонятным для потенциальных правонарушителей, так как они не нарушали закон в данный момент, и понятие «готовиться к противоправным действиям» предполагает наличие активных действий, которые имеют под собой достижение цели — нарушение закона.
Во-вторых, в законодательстве не регламентирован круг вопросов и перечень сведений, которые могли бы свидетельствовать о возможном нарушении закона. В соответствии со ст. 25.1 Закона о прокуратуре, а также указания Генерального прокурора РФ от 6 июля 1999 г. N 39/7 «О применении предостережения о недопустимости нарушения закона» указываются критерии для внесения вышеупомянутого акта, такие как достаточные сведения, которые могут свидетельствовать о возможном нарушении. То есть, данные сведения относятся сугубо к восприятию прокурора на такое оценочное суждение, как достаточность сведений, что, по нашему мнению, является несколько неконкретным понятием для внесения акта прокурорского реагирования.
«Так, прокуратурой Александрово-Гайского района в ходе анализа сведений районного управления ПФР установлено, что в ООО «Сысоевский» есть задолженность в сумме 120 тыс. руб. по страховым взносам в пенсионный фонд, что составило около 30 % месячного фонда заработной платы предприятия. Это обстоятельство свидетельствовало о финансовых затруднениях в организации, в связи с чем прокурор сделал вывод о возможности нарушения сроков выплаты заработной платы. Изложенное стало основанием для объявления руководителю ООО «Сысоевский» предостережения о недопустимости нарушения трудового законодательства. Своевременное принятие указанного акта реагирования позволило предотвратить нарушения трудовых прав граждан» [4].
В-третьих, сложность возникает в вопросе доведения сведений о сущности предостережения прокурором, поскольку законодательство дает полномочия прокурору уведомить как лично путем передачи акта прокурорского реагирования, так и посредством направления почтой или иного средства связи. Последнее возможно при сложности прокурорскому работнику лично передать вышеуказанный акт, например, вследствие неблагоприятных метеоусловий или же труднодоступной местности адресанта.
Как показывает анализ судебной практики в процессе практического применения положений о предостережении, а также использования данного акта реагирования в ходе надзорной деятельности возникает проблема статуса лица, в отношении которого вносится предостережение, что влечет признание указанного акта прокурорского реагирования недействительным. Так, Определение Санкт-Петербургского городского суда от 22.04.2013 N 33–5580/13 Предостережение прокуратуры о недопустимости нарушения федерального законодательства при подготовке к отопительному сезону, направленное в адрес руководителя юридического лица, признано недействительным, поскольку при его вынесении не было установлено, что причиной прорывов теплотрассы, находящейся на обслуживании заявителя, являлись допущенные непосредственно последним нарушения.
Кроме того, Апелляционное определение Московского городского суда от 22.03.2013 по делу N 11–5501, в котором заявление о признании незаконным и необоснованным предостережения прокуратуры удовлетворено, поскольку в нарушение действующего законодательства прокурор вынес оспариваемое предостережение в отношении физического лица, а не должностного лица, в отношении которого прокурором может быть вынесено предостережение в соответствии с ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации».
Приведенные примеры доказывают вышесказанное, а именно, что проведение проверки и внесение предостережения в отношение лица, не являющееся должностным лицом, в нарушение приведенных положений ФЗ о Прокуратуре, а также иных нормативно-правовых актов, влечет существенные нарушения прав и свобод человека, а также признание фактически и юридически неэффективности мер прокурорского реагирования в конкретной ситуации.
Таким образом, типичным основанием для удовлетворения судом заявлений на оспаривание предостережения прокурора является подмена субъекта, в отношении которого составляется акт.
Также Определение Верховного Суда РФ от 18 июня 2014 г. N 82-КГПР14–2, которое на основе предостережения, внесенного прокуратурой г. Курган отмечает, что впоследствии, в отношении которого составлен акт, никаких юридических последствий не влечет. Однако если же лицо все же совершит в дальнейшем правонарушений и при этом о возможном неблагоприятном исходе оно предупреждалось прокуратурой, то есть предпосылки вынести иные акты прокурорского реагирования, в частности представление, которые имеют под собой юридические последствия, неблагоприятные для правонарушителей.
Использование такого акта, как предостережение, деятельность прокуратуры также неразрывно связана с Федеральным законом N 182-ФЗ «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации» (далее — Закон о профилактике правонарушений).
В соответствии со ст. 9 Закона о профилактике правонарушений органы прокуратуры действуют как субъект профилактики правонарушений в рамках своих полномочий, надзирая за исполнением законов обеспечивая надзор за исполнением законов федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления и их должностными лицами в соответствии с Законом о прокуратуре, в котором прописаны поднадзорные органы. Таким образом, данный закон является достойным дополнением к основному закону, поскольку круг участников и поднадзорных органов идентичен.
Некоторые положения Закона о профилактике правонарушений, который является одним из основных законов, касающихся профилактики нарушений подвергались обоснованной критике в научной литературе [1].
Отметим, что данный закон не определяет на наш взгляд немаловажное положение о предмете профилактической деятельности органов прокуратуры [2].
В теории прокурорской деятельности есть исследования, в рамках которых затрагивались отдельные особенности предмета прокурорской деятельности по профилактике правонарушений.
Например, по мнению В. Рябцева, предмет надзора, определенный в п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре, необходимо совершенствовать, так в нем не указано такое положение, как установление причин и условий, которые способствуют совершению правонарушений, а также принятие мер по их устранению и предупреждению [3].
Действительно, прокурор, внося предостережение о недопустимости нарушения закона, действует «в целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, совершение которых в создавшихся условиях становится реальным или очевидным, хотя признаков нарушения закона еще нет».
Подводя некий итог, автором хотелось бы подчеркнуть важность решения проблемных вопросов, связанных с внесением предостережения органом прокуратуры, поскольку при урегулированном порядке внесения в рамках закона, достижение законности, как результата, будет наиболее реалистичным и эффективным, что имеет задачей каждый акт прокурорского реагирования, в том числе и предостережение.
Литература:
1. Винокуров А. Ю. К вопросу об участии органов прокуратуры в профилактике правонарушений в Российской Федерации // Административное и муниципальное право. 2016. N 7. С. 620–626.
2. Крошкин К. В. Предмет деятельности органов прокуратуры по профилактике правонарушений // Законность. 2018. N 3. С. 37–41.
3. Рябцев В. Предмет надзора нуждается в дополнительной регламентации // Законность. 2011. N 3. С. 5.
4. Филипенко С. В. Проблемы применения предостережения о недопустимости нарушения закона // Законность. 2017. N 6. С. 9–12.
