Проблемы реализации предостережения прокурора о недопустимости нарушения закона



Целью написания настоящей статьи является анализ проблем реализации такого акта прокурорского реагирования как предостережение прокурора онедопустимости нарушения закона и предложение практических рекомендаций в сфере совершенствования деятельности прокуратуры по предупреждению нарушений законодательства, направленных на повышение качества рассматриваемого полномочия. Предметом исследования стали нормы федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», положения организационно-распорядительных документов Генеральной прокуратуры Российской Федерации, правоприменительная практика и мнения ученых относительно применения предостережени я прокурора о недопустимости нарушения закона. Содержанием исследования стали полномочия прокурора, используемые при направлении предостережения. В результате анализа полномочий прокурора выявлены проблемы реализации предостережения прокурора. Отдельные выводы и предложения могут быть использованы в деятельности органов прокуратуры.

Ключевые слова: прокуратура, полномочия прокурора, предостережение, акт прокурорского реагирования, нарушение закона, предупреждение нарушений.

Предостережение о недопустимости нарушения закона — акт прокурорского реагирования, предусмотренный ст. 25.1 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202–1 «О прокуратуре Российской Федерации» [1]. Данной статьи не было в первой редакции Федерального закона, она была включена Федеральным законом от 10.02.1999 № 31-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» и дополнила прокурорские полномочия правом прокурора направить должностному лицу письменное предупреждение о недопустимости нарушения закона.

Данное правомочие, как мера профилактического воздействия, было известно прокурорам с 1987 года, которое было отменено в 1995 году, в связи с тем, что прокуроры прибегали к предостережению и в тех случаях, когда правонарушение было уже совершено [8, с. 883]. И уже тогда в литературе отмечалась необходимость корректировки практики и преждевременность отказа от предостережения [10, с. 39].

Предостережение прокурора — уникальный акт прокурорского реагирования, который нельзя заменить другим актом, так как он преследует строго определенную превентивную цель — предотвращение нарушения закона, он направляется определенному субъекту и только в том случае, если угроза совершения этим субъектом нарушения закона достоверно установлена, но оснований для привлечения его к уголовной ответственности нет.

Без малого четверть века предостережение входит в число полномочий прокурора, однако единство правоприменительной практики по данному полномочию отсутствует. Предостережение часто применяется по факту уже свершившегося нарушения закона, что является недопустимым.

Так, было объявлено предостережение директору ООО «Инвест-Консалт» после проведенной проверки Прокуратурой Ленинского района г. Екатеринбурга по вопросам соблюдения федерального законодательства о труде. Указанной проверкой подтвердились факты выплаты обществом заработной платы ниже МРОТ, что является нарушением федерального законодательства. Несмотря на выявленные нарушения закона, директору общества было объявлено предостережение о недопустимости нарушения закона [7, с. 44].

Другой пример, директору ОАО «Заводуковский машиностроительный завод», который в течение пяти месяцев не представлял информацию о результатах рассмотрения протеста, Заводуковским межрайоным прокурором Тюменской области было объявлено предостережение о недопустимости нарушения закона вместо привлечения к административной ответственности [7, с. 45].

Как справедливо отмечено в статье А. Ю. Винокурова, «неправильное понимание целей применения предостережения нередко приводит к направлению его после свершившихся фактов нарушений» [8, с. 888].

Причин применения данного акта прокурорского реагирования по фактам уже оконченных правонарушений, по мнению автора, несколько, и они имеют как объективный, так и субъективный характер.

Во-первых, решение применять или не применять предостережение зависит от правовой позиции и субъективного мнения конкретного прокурора и правоприменительной практики, сложившейся в конкретном регионе, что исключает какую-либо всеобщую практику.

Во-вторых, это отсутствие актов толкования со стороны Верховного Суда Российской Федерации и, в которых была бы выражена правовая позиция Суда. Что касается Генеральной прокуратуры Российской Федерации, то принят единственный организационно-распорядительный документ, непосредственно посвященный рассматриваемому вопросу порядку применения акта прокурорского реагирования предостережения — Указания Генерального прокурора РФ от 06.07.1999 № 39/7 «О применении предостережения о недопустимости нарушения закона» [3]. Представляется своевременным издание актуальных правовых актов, направленных на обеспечение единообразного понимания всеми прокурорами целей, мотивов и оснований применения предостережения.

В-третьих, предостережение может использоваться не по назначению, а для увеличения количественных показателей в работе.

При этом следует отметить, что помимо фактов необоснованного, по мнению автора, применения предостережений, имеется обширная правоприменительная практика правильного применения данного акта правового реагирования. В частности, предостережение директору общества с ограниченной ответственностью, поставляющего электроэнергию, по факту планируемого введения ограничения потребления электроэнергии недобросовестному плательщику ЗАО «Улан-Удэстальмост» при том условии, что данное ограничение противоречит требованиям ст. 38 Федерального закона от 26.03.2003 № 35-ФЗ «Об электроэнергетике» неизбежно приведет к ограничению или приостановлению со стороны ЗАО «Улан-Удэстальмост» предоставления населению коммунальных услуг по отоплению и горячему водоснабжению (решение Железнодорожного районного суда г. Улан-Удэ от 25.05.2017 № 2А-1860/2017) [12]. Предостережение координатору фестиваля «Своя земля» по факту планируемого проведения массового мероприятия на объекте (территории), не имеющем паспорта безопасности, необходимость которого определена положениями п. 2 ч. 2 ст. 5 Федерального закона «О противодействии терроризму» [6].

Пример из практики прокурорской деятельности Челябинской области. 28 марта 2023 г., учитывая, что непринятие мер к обеспечению готовности сил и средств к началу пожароопасного сезона 2023 года на территориях лесничеств может повлечь угрозу возникновения лесных пожаров, причинения ущерба лесному фонду, Челябинская природоохранная прокуратура объявила предостережения о недопустимости нарушения закона о пожарной безопасности в лесах в связи с приближающимся наступлением пожароопасного сезона руководителю Главного управления лесами Челябинской области, директору ФГБУ науки Южно-Уральского федерального научного центра минералогии и геоэкологии Уральского отделения Российской академии наук, директорам национальных парков «Таганай», «Зюраткуль», руководителям ОБУ «Центр пожаротушения и охраны леса Челябинской области», ЧОБУ «Чебаркульский лесхоз», ЧОБУ Аргаяшский лесхоз», ЧОБУ «Красноармейский лесхоз» [5].

В Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» определение предостережения как акта прокурорского реагирования отсутствует.

В литературе высказывается мнение, что предостережение не входит в число актов прокурорского реагирования, которое обосновано следующим образом:

— акты прокурорского реагирования вызывают определенные правовые последствия и являются средством восстановления законности, а предостережение прокурора не имеет правовых последствий для лица, которому оно адресовано;

— п. 3 Указаний № 39/7 требует от прокуроров обеспечить строгий контроль над выполнением требований, указанных в предостережении о недопустимости нарушений закона. При этом на законодательном уровне механизм контроля не разработан, в связи с чем указанное требование должным образом не реализуется [11, с. 60].

Такой подход не поддерживается большинством ученых, и вряд ли его можно признать оправданным, так как пробелы в законе, регламентирующем порядок применения предостережения, не означает, что предостережение не является актом прокурорского реагирования.

Предостережение является самостоятельным актом прокурорского реагирования, что следует анализа Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», поскольку предостережению отведена самостоятельная статья, а в пп. 2.2. Указания Генерального прокурора Российской Федерации № 39/7 прописано, что предостережение это специальный прокурорский акт. Что касается контроля прокурора над выполнением требований, указанных в предостережении, то он должен распространяться на случаи, когда лицо намерено совершить нарушение закона после получения им предостережения прокурора, а также ситуации, когда это лицо, несмотря на объявленное предостережение, совершает нарушение закона.

Контроль за исполнением требований может осуществляться в различных формах, в которых может выражаться реализация контрольной деятельности прокурора. К основной форме контроля относят прокурорские проверки. Проверка может осуществляться с помощью анализа и сравнения полученных данных со статистическими сведениями, изучения на месте реального положения дел и фактов, проведения иных действий [9, с. 10].

Сущность проверки заключается в детальном изучении различных вопросов деятельности предприятий, учреждений, организаций и должностных лиц, которые подтверждают или опровергают имеющуюся у прокурора информацию о наличии сведений о готовящемся нарушении закона.

Характерными чертами предостережения прокурора являются следующие:

— применяется, когда закон еще не был нарушен;

— применяется только к поднадзорным субъектам;

— представляет собой исключительно единоличное решение прокурора;

— имеет профилактическую направленность.

Последний пункт характеристики предостережения также подтверждается принятием в 2016 году Федерального закона от 23 июня № 182-ФЗ «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации» [2], где статья 9 Закона определяет, что органы прокуратуры осуществляют профилактику правонарушений, обеспечивая надзор за исполнением законов в соответствии с Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации».

По данным официальной статистики за прошедший год прокурорами Российской Федерации в рамках надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина 110 543 лицам объявлены предостережения о недопустимости нарушения закона [4].

В заключение следует подчеркнуть, что предотвращение нарушений закона путем вынесения предостережения о недопустимости его нарушения является важнейшим инструментом воздействия на поведение субъектов и как показывает практика, данное средство прокурорского реагирования имеет немалое значение в борьбе с нарушениями закона.

Литература:

1. О прокуратуре Российской Федерации: Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202–1 // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 47. Ст. 4472.
2. Федеральный закон от 23 июня 2016 г. № 182-ФЗ «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2016. № 26. Ст. 3851.
3. О применении предостережения о недопустимости нарушения закона: Указания Генерального прокурора РФ от 06.07.1999 № 39/7 (с изм. от 16.10.2000) // URL: https://base.garant.ru/1353470/ (дата обращения: 30.10.2023).
4. Официальный сайт Генеральной прокуратуры Российской Федерации. Результаты деятельности органов прокуратуры Российской Федерации. Статистические данные об основных показателях деятельности органов прокуратуры Российской Федерации за январь-декабрь 2022 г. URL: https://epp.genproc.gov.ru/web/gprf/activity/statistics/office/result?item=85327980 (дата обращения: 31.10.2023)
5. Прокуратура Челябинской области. Челябинская природоохранная прокуратура объявила предостережения о недопустимости нарушения закона о пожарной безопасности в лесах в связи с приближающимся наступлением пожароопасного сезона // URL: https://epp.genproc.gov.ru/web/proc_74/mass-media/news?item=86629528 (дата обращения: 30.10.2023).
6. Решение Зеленодольского районного суда Республики Татарстан от 30.11.2017 № 2а-4053/2017 // URL: https://zelenodolsky— tat.sudrf.ru/modules.php?name=sud_delo&srv_ num=1&name_op=doc&number=351904272& delo_id=1540005&new=0&text_number=1. (дата обращения: 30.10.2023).
7. Безсалий О. Р. Современные проблемы правовой регламентации предостережения прокурора и его применения: дис.... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2018. 222 с.
8. Винокуров А. Ю. О некоторых вопросах применения прокурорами предостережения о недопустимости нарушения закона // Административное и муниципальное право. 2014. № 8(80). С. 882–889.
9. Капинус О. С., Кехлеров С. Г. Настольная книга прокурора. М.: Юрайт, 2014. 181 с.
10. Рябцев В. П. Прокуратура приобретает новые полномочия // Российская юстиция. 1999. № 4. С. 39–41.
11. Стрельников В. В. Об эффективности мер прокурорского реагирования // Гражданин и право. 2009. № 12. С. 57–65.
12. Тишкин П. Н., Тишкин Д. Н. Предостережение прокурора о недопустимости нарушения закона: диссонанс замысла и исполнения // Юрист-Прововедъ. 2019. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/predosterezhenie-prokurora-o-nedopustimosti-narusheniy-zakona-dissonans-zamysla-i-ispolneniya (дата обращения: 30.07.2023).