В статье обосновывается вывод о потребности более кропотливого подхода в правовой регламентации функциональных обязанностей прокурора, его полномочий и средств прокурорского реагирования в целях обеспечения надлежащего уровня законности. Исследуются правовые проблемы и практика деятельности прокуратуры по надзору за соблюдением законности.
Ключевые слова: функции прокурора, прокурорский надзор, обеспечение законности.
Начиная с 2007 г., уголовно-процессуальный закон [1] претерпел существенные перемены, напрямую касающиеся правовой регламентации процессуальной работы прокурора по надзору за законностью действий и решений органов предварительного расследования.
Однако предмет прокурорского надзора в уголовном судопроизводстве остается прежним, а именно соблюдение дознавателями и следователями требований Конституции РФ и исполнение ими федерального законодательства в ходе производства по уголовному делу [2].
Многочисленность публикаций, приуроченных к данному вопросу, говорит о том, что законодательные переустройства вплоть до этих времен стремительно обсуждаются и по большей составляющей критикуются адвокатской общественностью. Основой для оценки в основном считаются снижение прокурорского надзора и сокращение производительности работы прокурора в досудебных стадиях уголовного процесса.
Следует выделить, что возлежащая в основании законодательных переустройств концепция о фактическом, а не формальном разграничении надзора за предварительным следствием и, непосредственно, самого следствия обоснована, и потребность подобного разграничения у многих ученых не порождала колебания. Тем не менее, фактическая реализация законодательных новелл продемонстрировала присутствие очевидных трудностей в плане охраны прав участников уголовного судопроизводства средствами прокурорского надзора.
Результатом преобразований уголовно-процессуального закона, согласно верному суждению С. Хлопушина, стал нецелесообразный формализм при исполнении надзора за законностью предварительного расследования, а кроме того, ещё более возросшая неясность в установлении приоритетности функций, которыми наделен обвинитель в уголовном судопроизводстве [3].
Нельзя не принять, то, что первопричина трудностей в разрешении проблемы о многофункциональном направлении работы прокурора в уголовном судопроизводстве сопряжена с неоднозначностью регламентации его возможностей уголовно-процессуальным законодательством.
Так, в соответствии с положениям УПК РФ, прокурор, с одной стороны, считается участником уголовного процесса со стороны обвинения (гл. 6 УПК РФ) и его функциями считаются реализация уголовного преследования (ст. 21 УПК РФ) и процессуального руководства расследованием уголовных дел в форме дознания (п. 4 ч. 2 ст. 37 УПК РФ). С иной стороны, в соответствии с ч. 1 ст. 37 УПК РФ, прокурор должен реализовывать и надзор за процессуальной работой органов предварительного расследования. По этой причине прокурор в уголовном процессе призван реализовывать ряд видов работы, чем и определена многозначность представления учеными функционального назначения его роли в уголовном судопроизводстве.
В связи с данным немаловажно остановиться на имевшихся и имеющихся в настоящее время точках зрения ученых на свойственные прокурору уголовно-процессуальные функции.
Сторонники первой из них полагают, что главной и одной функцией прокурора в процессе производства по уголовному процессу считается функция уголовного преследования. В частности, И. Л. Петрухин считал, то, что прокурор призван реализовывать общественное преследование, являться только лишь обвинителем, а обвинительная власть не может реализовывать надзор [4].
В аналогичных утверждениях, на наш взгляд, упускается из виду, то что работа прокурора регламентируется не только лишь уголовно-процессуальным законодательством, однако и Законом «О прокуратуре Российской Федерации», в соответствии с ст. 1 которого главной функцией прокуратуры считается реализация надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и осуществлением законов, функционирующих на её основе.
Представители 2-ой точки зрения, наоборот, полагают главной и единственной функцией прокурора надзор за соблюдением законности в процессе уголовного судопроизводства. В частности, М. С. Строгович акцентировал внимание, на то, что «в уголовном процессе прокурор считается тем же, кем он считается в абсолютно во всех сферах собственной работы, — блюстителем законности, стражником закона. Однако данную свою главную и единую задачу обвинитель реализовывает в уголовном процессе в специальных конфигурациях, характерными способами» [5].
Сторонники третьей позиции полагают функции надзора и процессуального руководства предварительным расследованием выводными от обвинительной функции прокурора. Равно как подмечал И. Я. Фойницкий, «невзирая на весьма обширный размер заботы об охране закона, возлежащей на прокуратуре, в деятельности её предпочтительное значение обладает иная область — обвинительная» [6], по этой причине, с точки зрения представителей этой позиции, «реализация прокурором надзора за работой органов предварительного расследования есть работа, исполняемая в рамках функции обвинения».
Согласно суждению четвертой группы ученых, прокурор «совмещает сугубо процессуальную функцию уголовного преследования и государственно-правовую по собственному происхождению функцию надзора за соблюдением законов» [7], по этой причине функции надзора и уголовного преследования считаются равносильными в деятельности прокурора в российском уголовном процессе.
Приведенное многообразие подходов к установлению направления работы прокурора в уголовном судопроизводстве демонстрирует, то, что вплоть до этих времен трудность соотношения видов работы прокурора в уголовном судопроизводстве не обнаружила собственного разрешения. Между тем, считается явным, то что её решение содержит базисное значение, так как сущность и объем полномочий прокурора, равно как и других должностных лиц, являющихся участниками уголовного процесса, обусловлены не только лишь их процессуальным статусом, но и определенным кругом задач, вызванные их функциональным назначением в досудебном производстве.
Анализируя слово «функция», возможно отметить 2 его значения, первое из которых сопряжено с тем, что под функцией подразумевается назначение того либо другого органа в механизме страны, а следовательно, дает возможность сконструировать ответ на вопрос, для чего же прокуратура сформирована и функционирует. Второе — с осознанием видов работы государственного органа, однако не различных его действий, а сопряженных с его целевой направленностью, так как каждая функция подчинена цели и работает на нее.
Исходя из данного анализа, очевидно, то, что главным назначением процессуальной работы прокурора обязан являться надзор за соблюдением законности в процессе уголовного судопроизводства, по этой причине приоритетной обязана быть его надзорная функция.
Надзор за осуществлением законов считается одним из основных направлений в деятельности прокуратуры РФ. Эта отрасль прокурорского надзора напрямую связана не только лишь с укреплением законности в деятельности федеральных органов исполнительной власти, представительных (законодательных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов регионального самоуправления, однако и с утверждением эффективной вертикали власти. Она в окончательной степени проявляется в действительной защите и обеспечивании прав и свобод лица и гражданина. В надзоре за осуществлением законов реализуется существенная часть профилактического потенциала прокурорской концепции, так как непосредственно с помощью надзора завоевывается не только лишь надлежащее исполнение законов, однако и обнаружение правонарушений на преждевременных стадиях их развития [8].
Так, например, при осуществлении надзорных полномочий прокуратурой Краснодарского края в 2018 году выявлено почти 89 тысяч нарушений федерального законодательства, в том числе почти 9 тысяч незаконных правовых актов. Значительный объем от числа оспоренных актов составляют нормативные правовые акты, регламентирующие порядок предоставления органами местного самоуправления муниципальных услуг, исполнения муниципальных функций [9].
С учетом возросшего количества незаконных нормативных правовых актов, прокурорами приняты меры, направленные на устранение причин и условий, способствовавших нарушениям законодательства в муниципальном нормотворчестве, в том числе наличию пробелов в правовом регулировании. Обеспечение законности нормативных правовых актов во многом способствует укреплению правопорядка и охране прав граждан, в связи с чем работа органов прокуратуры Краснодарского края на данном направлении и впредь будет осуществляться в приоритетном порядке.
В суды направлено 10 тысяч исков (заявлений) на сумму 442 млн. рублей. По материалам общенадзорных проверок возбуждено 387 уголовных дел. В судах с участием прокуроров рассмотрено свыше 23,5 тысяч уголовных и гражданских дел. Прокурорами разрешено 45,8 тысяч обращений, принято 23,7 тысяч граждан.
Наиболее важными для прокуроров являлись вопросы укрепления законности в сферах соблюдения трудовых прав граждан, ценообразования на продукты питания, землепользования и градостроительства, охраны окружающей среды, оборонно-промышленного комплекса, безопасности отдыха граждан в период курортного сезона, противодействия коррупции, террористическим и экстремистским угрозам. Принимались меры, направленные на восстановление прав дольщиков, предоставление компенсации пострадавшим в результате чрезвычайных ситуаций гражданам, погашение перед предпринимателями задолженности по оплате государственных и муниципальных контрактов. Особое внимание уделялось обеспечению законности при реализации проекта строительства транспортного перехода через Керченский пролив, подготовке к проведению на территории края Чемпионата мира по футболу FIFA 2018 года и Кубка конфедераций FIFA 2017 года. В результате прокурорского вмешательства удалось предотвратить незаконное расходование и хищение бюджетных средств на сумму более 900 млн. рублей, по материалам проверок возбуждено 47 уголовных дел в указанной сфере.
Особое внимание следует уделить соблюдению конституционных прав граждан на досудебной стадии уголовного судопроизводства, в первую очередь, при избрании и продлении меры пресечения в виде заключения под стражу, обеспечению принципа неотвратимости наказания, своевременно реагировать на нарушение разумных сроков расследования и затягивание проведения доследственных проверок. В поле зрения держать вопросы возмещения ущерба от преступных посягательств [9].
Что же касается функций уголовного преследования и процессуального руководства расследованием, в таком случае, принимая во внимание утверждения ч. 2 ст. 21 УПК РФ, вменяющей в обязанность прокурора в любом случае выявления признаков преступления осуществлять предусмотренные законодательством меры по установлению действия преступления, изобличению личности, лиц, виновных в совершении преступления, данные задачи обусловлены главной надзорной функцией, соподчинены ей, а вследствие того считаются дополнительными функциями прокурора.
Поэтому непосредственно через призму обеспечения законности обязана рассматриваться работа прокурора в процессе уголовного судопроизводства: прокурор должен вторгаться в процесс расследования уголовного дела с одной целью — предотвращения, выявления и ликвидации нарушений закона.
В связи с данным является подходящим внесение изменений в уголовно процессуальный закон, которые могут состоять в последующем:
1) статью 37 «Прокурор» переместить в гл. 5, наименование которой поменять на «Участники уголовного судопроизводства со стороны государства»;
2) статью 29 назвать «Суд»;
3) часть 1 ст. 37 УПК РФ изъяснить в последующей редакции:
«1. Прокурор считается должностным лицом, уполномоченным в пределах компетенции, предустановленной настоящим Кодексом, реализовывать от имени государства надзор за соблюдением законодательства в процессе уголовного судопроизводства».
Представляется, то, что рекомендованные изменения станут содействовать достаточной конкретизации значимости и назначения прокурора в уголовном судопроизводстве, производя упор на приоритетности его надзорной функции.
Литература:
- «Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации» от 18.12.2001 N 174-ФЗ (ред. от 27.12.2018) // Собрание законодательства Российской Федерации от 24 декабря 2001 г. N 52 (часть I) ст. 4921.
- Францифоров Ю.В. Противоречия уголовного судопроизводства: автореф. дисс…докт. юрид. наук. Н.Новгород, 2007. С. 64.
- Хлопушин С. Применение УПК после внесения изменений / С. Хлопушин // Законность. 2008. № 4. С. 9.
- Петрухин И. Л. Судебная власть и расследование преступлений / И. Л. Петрухин // Государство и право. 1993. № 7.C. 82.
- Строгович М. С. Курс советского уголовного процесса / М. С. Строгович. М.: Наука, 1968. Т. 1. С. 188.
- Фойницкий И. Я. Курс уголовного судопроизводства: в 2 т. / И. Я. Фойницкий. Изд. 3-е, доп. СПб.: Сенат. Тип., 1902. Т. 1. С. 112.
- Смирнов А. В. Комментарий к Уголовно-процессуальному кодексу Российской Федерации / К. Б. Калиновский, А. В. Смирнов; под общ.ред. А. В. Смирнова. — 5-е изд., перераб. и доп. — М.: Проспект, 2009. С. 132.
- Яхьяева, М. У. Прокуратура Российской Федерации и состояние законности в стране / М. У. Яхьяева // Молодой ученый. 2015. № 9. С. 908.
- http://prokuratura-krasnodar.ru/
