Функции прокурора в стадии возбуждения уголовного дела



Ответ на вопрос о процессуальном положении прокурора в российском уголовном судопроизводстве остается открытым вот уже долгие годы.

Перманентный характер изменений процессуального положения прокурора объясняется попытками оптимизировать объём полномочий данного должностного лица.

Данная статья ставит перед собой цель исследования различных подходов к определению ведущей функции такого субъекта уголовного процесса, как прокурор для нахождения компромиссного решения и оптимального объёма полномочий в условиях современного российского уголовного судопроизводства с учетом внесения законодателем изменений.

Ключевые слова: прокурор, уголовный процесс, законодательство.

При определении процессуальных функций прокурора как участника уголовного судопроизводства сперва необходимо дать дефиницию понятию «функция». Само слово происходит от латинского “function”, что означает “исполнение”. В толковом словаре Ожегова функция раскрывается как «работа, производимая органом, роль, значение чего-нибудь, обязанность, круг деятельности» [24].

Само понятие «функция» вызывает споры в определении его значения в связи с многозначностью, что, впрочем, является далеко не редким явлением в русском языке, а также в связи с тем, что понятие «функция» является ключевым для многих наук, в том числе неправовых (и даже негуманитарных), и, как следствие того, содержание понятия «функция» формулируется каждой из них в соответствии с присущей им спецификой.

По мнению Ш. Ш. Баирамова под процессуальными функциями понимается «установленный уголовно-процессуальным законом вид деятельности того или иного участника уголовного судопроизводства, обусловленный его ролью, задачами и целью участия в деле» [3]. Необходимость существования такой правовой категории как процессуальные функции, по мнению А. Б. Соловьева, обусловлена тем, что «они призваны упорядочить многостороннюю процессуальную деятельность участвующих в процессе государственных органов, должностных лиц, а также иных участников процесса» [19, С.45–46.].

Мнения, высказанные в юридической литературе по поводу исследования уголовно-процессуальных функций, сводятся в основном к двум подходам в понимании смыслового значения термина «функция». Согласно первому функция определяется через понятие направления деятельности (Р. Д. Рахунов), а в соответствии со вторым — через понятие роли, назначения субъекта права (П. С. Элькинд). Следует также отметить попытку найти компромисс между изложенными подходами, определив функцию как обусловленное ролью и назначением субъекта права направление его деятельности (П. А. Лупинская, В. П. Рябцев).

Крюков В. Ф. совершенно справедливо отмечает: «Роль и назначение прокуратуры РФ как субъекта права, без сомнения, отражаются на содержании осуществляемых ею функций, которыми она наделяется исходя из целей и задач, стоящих перед правовым государством, гарантирующим в обществе верховенство права и закона, соблюдение прав и свобод человека и гражданина, стабильность существующего правопорядка и соблюдение законности» [11].

Основная идея судебной реформы, начало которой положило принятие Верховным Советом РСФСР Постановления от 24 октября 1991 г. N 1801–1 «О концепции судебной реформы в РСФСР» <1>, применительно к деятельности прокурора в уголовном судопроизводстве заключалась в тезисе о том, что доминирующей функцией прокуратуры в уголовном судопроизводстве должно являться уголовное преследование. В досудебном производстве прокурор рассматривался как объективный орган обвинительной власти, осуществляющий функцию процессуального руководства расследованием и наделенный для этого властно-распорядительными полномочиями, а в суде на него возлагалась обязанность представлять государственное обвинение и отвечать за его обоснованность [2, ст.1435].

Одновременно провозглашалась необходимость создания единого организационно самостоятельного следственного аппарата. Центральной фигурой в Следственном комитете должен был стать следователь, руководители всех уровней рассматривались как организаторы его работы, осуществляющие ресурсное и методическое обеспечение расследования. Следственный комитет и прокуратура должны выступать как два подразделения обвинительной власти.

Совершенно верно было отмечено Булановой Н. В. что «Сегодня, когда с момента принятия Концепции судебной реформы прошло более четверти века, можно констатировать, что развитие процессуального статуса прокурора в уголовном судопроизводстве пошло по иному пути, нежели предлагали ее разработчики». [4, С. 33–36.]

В настоящее время в теории российского уголовного процесса принято выделять три основные функции: функцию обвинения, защиты и разрешения уголовного дела. Эти функции отделены друг от друга и не могут быть возложены на один и тот же орган. Подобное понимание функций в уголовном судопроизводстве отвергает различные суждения о том, что одна из сторон может одновременно осуществлять все вышеперечисленные функции. Лазарева В. А. описывает это как «никто не может одновременно двигаться в разных направлениях, стремиться к достижению несовместимых друг с другом целей — обвинять и защищать, обвинять (или защищать) и объективно рассматривать и разрешать дело» [12 — С.44.].

Коррективы, внесенные в УПК РФ в 2007 и 2010 годах, устранили существующее ранее сочетание предоставленной прокурору возможности руководства досудебным производством и осуществления в отношении него надзорного производства. Однако без изменений остались положения УПК, устанавливающие закрепление за прокурором функции надзора и уголовного преследования в уголовном судопроизводстве. Закон о прокуратуре также указывает на уголовное преследование как на самостоятельное направление деятельности.

Данное обстоятельство породило в науке полемику относительно того, как в новых условиях происходит сочетание данных направлений деятельности в досудебном производстве, какие полномочия характеризуют каждую из сторон деятельности. Как отмечает Мусеибов У. А.: «… Анализ содержания полномочий прокурора в досудебном производстве, предусмотренных в ч.2, 2¹ ст.37 УПК РФ и в других нормах уголовно-процессуального закона, показывает что в значительной своей части они не связаны с осуществлением прокурором непосредственно функции уголовного преследования либо функции прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими дознание, а являются только средствами процессуального руководства дознанием, в том числе уголовным преследованием, осуществляемым дознавателем» [14, С.8].

Также проблему подобного разграничения обозначил Сычев Д. А., отталкивающийся в своих размышлениях от доктринальных положений Концепции судебной реформы, одобренной Постановлением Верховного Совета РСФСР от 24 октября 1991г. Названный автор убежден в том, что в теории уголовного процесса так и остался нерешенным вопрос об иных полномочиях прокуроров, в том числе и особенно в досудебных стадиях уголовного процесса. «Так, УПК РФ, — детализирует он свою мысль, — относит прокурора к участникам уголовного процесса со стороны обвинения, на которого возложено осуществление уголовного преследования от имени государства по делам публичного и частно-публичного обвинения (ст.21, 37). При этом ст.37 УПК РФ не снимает с него обязанности по надзору за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия. Однако функция уголовного преследования, согласно закону, подлежит реализации прокурором на протяжении всего уголовного процесса в отличие от функции надзора, которая носит более ограниченный характер, затрагивая только деятельность органов предварительного следствия. Это создало трудности в науке уголовного процесса в понимании функционального назначения прокурора, в особенности в ходе досудебного производства, обусловило различие научных точек зрения, в том числе о соотношении и взаимосвязи пары функций: надзор — уголовное преследование» [21, С.3,4.].

По мнению В. А. Ефановой, «большинство ученых считают, что прокурор в уголовном процессе осуществляет только одну процессуальную функцию — функцию уголовного преследования (обвинения)» [8, С.26–28.]. Вывод весьма неоднозначный ввиду того, что, как правило, именно надзору отдается приоритетное место в системе направлений деятельности прокуратуры. В своих дальнейших рассуждениях автор приходит к выводу, что состоявшееся ограничение полномочий не «влияет на принципиальную оценку роли прокурора как руководителя всей системы уголовного преследования», так как деятельность органов досудебного производства осуществляется непосредственно для прокурора, и с той целью, чтобы позволить ему эффективно осуществить в дальнейшем уголовное преследование на стадии судебного производства.

В поддержание преобладания функции уголовного преследования В. Н. Махов отмечает: «… в угоду прокурорскому надзору была отодвинута на второй план и фактически предана забвению основная функция прокуратуры, которая как главная свойственна прокуратуре в других государствах и прокуратуре дореволюционной России (после Судебной реформы 1864г.)» [13, С.48.].

Г. Н. Королев также указал, что «во многогранной деятельности прокурора уголовное преследование, в соответствии с действующим законодательством, выступает в качестве одной из основных его функций, реализуемых в сфере уголовного судопроизводства» [10, С.36].

Т. К. Рябинина подчеркивает: «… принимая во внимание, что прокурор… остается вполне надежным, влиятельным и действенным субъектом в уголовном процессе, являющимся при этом выразителем не только публичных, но и частных интересов, необходимо констатировать, что результативность его деятельности связана с выполнением им только одной функции — уголовного преследования, которая представляет собой форму прокурорского надзора в сфере уголовного судопроизводства, а руководство предварительным расследованием есть не что иное, как средство организации прокурорской деятельности по осуществлению уголовного преследования в досудебном производстве» [16, С.23].

По мнению других ученых, в частности О. Г. Дьяконовой и П. В. Спесивцева [7, С.24–27.], уголовное преследование прокурором на досудебном производстве носит эпизодический характер и, как правило, связано с необходимостью поддержания прокурором в дальнейшем государственного обвинения.

Высказывается также и крайняя позиция, согласно которой прокурор больше не осуществляет уголовного преследования на досудебном производстве. Так, согласно мнению В. Стрельникова [20, С.61–70.], ввиду состоявшихся изменений, необходимо отказаться от употребления в терминологии понятия, определяющего возможность осуществления прокурором на досудебном производстве уголовного преследования, заменив его термином — принятие необходимых мер по привлечению виновных лиц к уголовной ответственности.

Этой же точки зрения придерживается Ю. П. Синельщиков: «Совершенно очевидно, что в связи с принятием Закона от 5 июня 2007г. функция надзора за законностью становится главной, а по нашему мнению, и единственной на досудебных стадиях уголовного процесса. Реализуя эту функцию, прокурор следит за законностью на стадии возбуждения уголовного дела, обеспечением прав подозреваемых, обвиняемых и потерпевших…Хотя прокурор и может осуществлять уголовное преследование на досудебных стадиях уголовного процесса, однако такая его деятельность утратила специфику, присущую функции, и поэтому является одной из задач, решаемых в рамках надзора за законностью» [17, С.10, 13].

В оппозицию мнению о превалировании в деятельности прокурора функции уголовного преследования высказывались ученые, которые утверждали о том, что основной функцией прокуратуры в досудебных стадиях уголовного процесса является надзор за исполнением законов при расследовании преступлений, а уголовное преследование по отношению к надзорной функции имеет соподчиненный характер, функция надзора порождает и обусловливает осуществление уголовного преследования [18, С.20–21.].

Также стоит отметить мнение Л. М. Володиной: «российская прокуратура — орган надзора за исполнением законов, исторически развивавшийся в рамках континентальной правовой системы. Надзор за исполнением законов — основная функция прокуратуры. Ведение наблюдательного производства по каждому уголовному делу позволяет прокурору осуществлять постоянный надзор за законностью и обоснованностью принимаемых в ходе предварительного расследования решений, за применением мер уголовно-процессуального принуждения, вторгающихся в сферу конституционных прав и свобод человека» [5, С.251].

Наиболее подходящей точкой зрения, по нашему мнению является мнение Заводновой С. В., которая указывает что, «…выделение в деятельности прокурора функции уголовного преследования и надзорной функции происходит несколько условно, поскольку реализация прокурором одного и того же полномочия свидетельствует об осуществлении им как функции уголовного преследования, так и функции надзора за законностью процессуальной деятельности» [9, С.73–80.].

Сюда же в пример можно привести один из тезисов, излагаемых Ворониным О. В.:

«Историческая присущность этой деятельности прокуратуре позволяет рассматривать уголовное преследование в качестве критерия при конструировании различных моделей прокурорской деятельности, отдельно выделяя прокуратуру, традиционно или исключительно занимающуюся уголовным преследованием. Нормативное обособление этой функции наряду с ее значительным весом в общем объеме прокурорской деятельности делает возможным отнесение современной отечественной прокуратуры к смешанному типу, предполагающему наряду с функцией надзора также осуществление уголовного преследования» [6, С.24–32.].

Также стоит обратить внимание на мнение Шадрина В. С., утверждающего, что функция прокурорского надзора и уголовного преследования «находятся между собой в гармоничном сочетании, дополняя или даже, в зависимости от конкретных обстоятельств их осуществления, перевоплощаясь друг в друга» [22, С.5].

Как видим, вопрос о соотношении прокурорского надзора и уголовного преследования является весьма дискуссионным, ввиду чего нельзя однозначно утверждать, что какая-либо из данных функций должна превалировать над другой или же их необходимо рассматривать как равнозначные [23,С.153–158.].

Рациональным зерном при этом полагается упомянуть о том, что в п.1 ст.1 ФЗ «О прокуратуре РФ» указано: «Прокуратура Российской Федерации — единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор…и иные функции, установленные федеральными законами» [1]. На наш взгляд данное положение оптимально уравновешивает осуществляемые прокурором функции в уголовном судопроизводстве.

«Сравнительный анализ показывает, что в нашем уголовном процессе прокурор, будучи основной фигурой по осуществлению уголовного преследования, пользуется при этом значительно меньшими полномочиями, чем в уголовном процессе зарубежных стран. К примеру, требование прокурора о производстве следственных действий, обращенное к участковым судам в ФРГ, следственному судье во Франции, как правило, обязательно для исполнения. В уголовном процессе России до окончания предварительного следствия прокурор не вправе давать следователям письменные указания. Для сравнения отметим, что в ФРГ для того, чтобы должным образом исполнять функции уголовного преследования, прокуратура согласно УПК является органом дознания, а полиция считается вспомогательным органом при прокуратуре. Следует отметить, что подобное соотношение функций прокуратуры и полиции как органа дознания в уголовном процессе есть и в других зарубежных странах. В уголовном процессе некоторых зарубежных стран полиция как орган, уполномоченный осуществлять оперативно-розыскную деятельность, наряду с предупреждением и выявлением преступлений выполняет основную работу по раскрытию преступлений, т. е. установлению лиц, подозреваемых в совершении выявленных ею преступлений. Только после установления подозреваемого полиция направляет собранные материалы в прокуратуру для решения вопроса о возбуждении уголовного преследования. При этом полиция собирает не доказательства, а только сведения, которые после возбуждения прокурором уголовного преследования при проверке в суде обретают статус доказательств» [15].

Обращаясь к международной практике и актуальным публикациям, нельзя не отметить мнение Ягофарова С. М.: «…считаем необходимым также пересмотреть границы реализации полномочий прокурора по уголовному преследованию и отказаться от понимания надзора за законностью предварительного расследования как ведущего направления его деятельности в досудебном производстве. Ранее уже указывались существующие противоречия в целевой характеристике данных видов деятельности, поэтому за основу должен быть взят тезис, согласно которому существующие надзорные полномочия прокурора представляют собой вспомогательный инструмент реализации функции уголовного преследования, который призван обеспечить более высокий уровень качества осуществления предварительного расследования. В этом случае реализация правозащитной функции прокурором при осуществлении надзора не исключается, однако нужно понимать, что в случае конфликта интересов уголовного преследования и прав личности, решение, принятое прокурором в силу различных причин может оказаться на грани законности. Необходимость сосредоточения полномочий прокурора на функции уголовного преследования отнюдь не означает поддержку возвращения возможности самостоятельного осуществления прокурором расследования по уголовному делу, вместе с тем, перечень полномочий и роль прокурора в принятие процессуально значимых решений в досудебном производстве должны соответствовать его статусу государственного обвинителя в судебном производстве» [23, С.153–158.].

В условиях современного построения гражданского общества и правового государства, данная мысль притягивает к себе внимание ввиду пересмотра функционала прокурора с точки зрения его статуса на примере других государств, как это было описано ранее.

Литература:

1. Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202–1«О прокуратуре Российской Федерации» [Электронный ресурс] СПС «КонсультантПлюс» URL:http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=LAW&n=213780&fld=134&dst=1000000001,0&rnd=0.5901318281839525#0
2. Постановление Верховного Совета РСФСР от 24 октября 1991 г. N 1801–1 «О Концепции судебной реформы в РСФСР» // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. 31 октября. N 44. Ст. 1435.
3. Баирамов Ш. Ш. Правовая природа процессуальных функций // [Электроный ресурс] / Ш. Ш. Баирамов. — Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения 27.04.2017)
4. Буланова Н. В. Прокурор в уголовном судопроизводстве: пути совершенствования процессуального статуса // Уголовное право. 2017. N 4. С. 33–36.
5. Володина Л. М. Проблемы уголовного процесса: закон, теория, практика. М.: Юрист, 2006 С.251
6. Воронин О. В. Прокурорское уголовное преследование в различных стадиях и производствах отечественного уголовного процесса // Вестн. Том. гос. ун-та. Право. 2013. № 1 (7) С.24–32.
7. Дьяконова, О.Г., Спесивцев, П. В. О некоторых полномочиях прокурора при осуществлении им уголовного преследования и надзора за предварительным следствием. // Российский следователь. — 2011. — № 10. — с. 24–27.
8. Ефанова В. А. Надзор или уголовное преследование? // Российский следователь. — 2011. — № 19. — с. 26–28.
9. Заводнова С. В. Обязанности прокурора на досудебных стадиях уголовного судопроизводства // Юридическая наука и правоохранительная практика. 2010. № 4 (14) С.73–80.
10. Королев Г. Н. Прокурорское уголовное преследование в российском уголовном процессе: монография. М.: Юрлитинформ, 2006. 360с. С.36
11. Крюков В. Ф. Уголовное преследование в досудебном производстве: уголовно-процессуальные и надзорные аспекты деятельности прокурора. М.: Норма, 2010. 480 с.
12. Лазарева В. А. Прокурор в уголовном процессе. Учеб.пособие / В. А. Лазарева. — М.: Издательство Юрайт, 2011. — С.44.
13. Махов В. Н. Прокуратура: направления деятельности // Законность. 2009. № 6. С.48.
14. Мусеибов У. А. Процессуальные функции и полномочия прокурора // Российский следователь. — 2016. — № 21. С.8
15. Петров А. В. «Обеспечение прокурором законности в стадии возбуждения уголовного дела». «Законность», 2011, N 11
16. Рябинина Т. К. О функциях прокурора в уголовном процессе: дискуссия продолжается // Уголовное судопроизводство. 2007. № 2. С.23
17. Синельщиков Ю. П. О функциях прокурора на досудебных стадиях уголовного процесса //Российский следователь. 2008. № 17 С.10, 13
18. Соловьев А. Б., Токарева М. Е., Буланова Н. В. Прокурор в досудебных стадиях уголовного процесса России. М.: Юрлитинформ, 2006. С.20–21.
19. Соловьев А. Б., Якубович Н. А. К вопросу о концепции правового обеспечения функции уголовного преследования // Современные проблемы уголовного права, процесса и криминалистики. Москва — Кемерово, 1996. С. 45–46.
20. Стрельников, В. В. К вопросу об осуществлении прокуратурой уголовного преследования / В. В. Стрельников //Гражданин и право. — 2012. — № 4. — с. 61 -70.
21. Сычев Д. А. Содержание и реализация прокурором функций надзора и уголовного преследования в досудебных стадиях уголовного процесса: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М.: Академия Генеральной Прокуратуры Российской Федерации, 2016. С.3,4.
22. Шадрин В. С. Прокурор как представитель прокуратуры в уголовном судопроизводстве // Труды Санкт-Петербургского юридического института Генеральной Прокуратуры Российской Федерации. 2204. № 6 С.5
23. Ягофаров С. М. Осуществление прокурором уголовного преследования в досудебном производстве // Вестник ОГУ. 2015. № 3 (178) С.153–158.
24. Ожегов, Сергей Иванович [Электронный ресурс]: Материал из Википедии — свободной энциклопедии: Версия 10326782, сохран. в 16:02 UTC 4 августа 2008 / Авторы Википедии // Википедия, свободная энциклопедия. — Электрон. дан. — Сан-Франциско: Фонд Викимедиа, 2008. — Режим доступа:http://ru.wikipedia.org/?oldid=10326782