В статье рассмотрены основные направления совершенствования деятельности органов исполнительной власти по осуществлению регистрационного учета. Проведен анализ путей совершенствования деятельности органов исполнительной власти по осуществлению регистрационного учета.
Ключевые слова: институт прописки, институт регистрации граждан Российской Федерации по месту жительства и пребывания.
Хотя регистрация граждан Российской Федерации по месту пребывания и жительства в соответствии с действующим законодательством носит уведомительный характер, но с учетом социально-экономической обстановки данный институт находит реализацию в разрешительной деятельности органов, уполномоченных на регистрацию и снятие с учета граждан Российской Федерации по месту пребывания и жительства.
Проведя анализ законов в области регистрации граждан по месту проживания и месту пребывания в пределах России, практики его реализации и работы регистрационных органов можно обозначить два направления улучшения упомянутой деятельности, в частности, улучшение нормативно-правового регулирования и улучшение работы органов регистрационного учёта в ходе реализации правил регистрационного учёта жителей.
Основным направлением является совершенствование действующего законодательства в области регистрационного учёта. В то же время, улучшение правового регулирования регистрации населения должно производиться не только с помощью приведения существующих нормативных актов в соответствие с Конституцией России и федеральным законодательством, но и с помощью унификации терминологии, ликвидации пробелов в законодательстве, несовершенства имеющихся в нём формулировок.
Можно согласиться с учёными, считающими, что Закон РФ «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и места жительства в пределах Российской Федерации» оказался далеко от идеала и обладает «рамочным» характером [4, c. 195]. Для того, чтобы ликвидировать практику нарушения прав людей в ходе осуществления их регистрации по месту временного пребывания и месту постоянного проживания, следует принять специальный федеральный закон, регламентирующий общественные взаимоотношения, обусловленные регистрацией российских граждан по месту их временного пребывания и по месту их постоянного проживания. В нём следует отразить главные принципы регистрационного учёта, предусмотреть чёткий список документов, выступающих основанием для регистрации российских граждан, как по месту временного пребывания, так и по месту постоянного проживания, установить единую систему органов регистрационного учёта, несущих определённую ответственность за его подобающую реализацию. Этот нормативно-правовой акт превратился бы в унифицированный акт в сфере регистрационного учёта, мешающий органам власти на местах предлагать расширительную трактовку во время его использования.
В настоящее время большинство законодательных актов связывает возможность осуществления определенных прав граждан как раз с подтверждением регистрации, к примеру, постановка на учёт в пенсионный фонд, медицинский фонд, фонд социального страхования, в налоговый орган производится по месту регистрации человека по месту проживания, трудоустройство тоже обусловлен регистрацией по месту проживания в определённом регионе. С учётом этих обстоятельств, есть смысл убрать из действующих законов разных отраслей соответствующие нормы, предполагающие в виде обязательного условия для реализации отдельного права подтверждение регистрации.
На сегодняшний день вопросы правовой регламентации регистрационного учёта граждан Российской Федерации, в частности, законодательного регулирования освобождения от административной ответственности, являются актуальными.
Например, ст. 19.15.1 и ст. 19.15.2 КоАП РФ предусматривается определённая административная ответственность за различные нарушения регистрационного учёта российских граждан по месту их пребывания или по месту их проживания. Примечаниями к этим статьям предусматривается список правовых оснований для освобождения от наступления административной ответственности.
В соответствии с примечанием к ст. 19.15.1 КоАП РФ российские граждане могут быть освобождены от возникновения административной ответственности за какое-либо административное правонарушение, установленное в рассматриваемой статье, в ситуации:
– проживания без регистрации по месту пребывания в отдельном жилом помещении, имеющемся в соответствующем населённом пункте субъекта РФ, если они прошли регистрацию по месту проживания в ином жилом помещении, имеющемся в том же или другом населённом пункте того же региона страны;
– проживания без соответствующей регистрации по месту пребывания в каком-либо жилом помещении, имеющемся в городе федерального значения Москве или в одном из населённых пунктов Московской области, если они имеют регистрацию по месту проживания в жилом помещении, имеющемся в городе федерального значения Москве или в одном из населённых пунктов Московской области;
– схожее основание в случае проживания без регистрации по месту пребывания в отдельном жилом помещении, имеющемся в городе федерального значения Санкт — Петербург, Севастополь и Республике Крым;
– если они оказываются супругами, детьми (в том числе усыновлёнными), супругами детей, родителями (в том числе приёмными), супругами родителей, дедушками, бабушками или внуками нанимателя (владельца) жилого помещения, у которого есть регистрацию по месту проживания в этом жилом помещении;
– если живущие вместе с нанимателем или владельцем жилого помещения лица выступают по отношению к нему супругами, детьми (включая усыновлённых), супругами детей, родителями (включая приёмных), супругами родителей, дедушками, бабушками либо внуками.
Что касается примечания к статье 19.15.2 КоАП РФ российские граждане будут освобождены от административной ответственности за нарушение предусмотренных правил в области регистрации российского гражданина по месту пребывания или по месту проживания в отдельном жилом помещении при предоставлении документированных данных о том, что они оказываются детьми, супругами (включая усыновлённых), супругами детей, родителями (включая приёмных), супругами родителей, дедушками, бабушками, внуками нанимателей (владельцев) жилого помещения, которые имеют регистрацию по месту проживания в этом жилом помещении.
Отметим, что несмотря на наличие правовых оснований освобождения от административной ответственности в указанной сфере, юридическая ответственность за нарушение регистрации ужесточилась. В этой связи полагаем согласиться с И. В. Плюгиным о том, что надлежащее и успешное осуществление государственных функций и задач оказывается невозможным без сбора и использования данных о месте пребывания граждан. В то же время ужесточение ответственности следует совмещать с решением различных системных проблем миграционного законодательства, мешающих успешной реализации предусмотренных прав и обязанностей людей [5, c. 120–121].
Проведение анализа правовых оснований для освобождения от административной ответственности, установленных в ст. 19.15.1 и 19.15.2 КоАП РФ помогает прийти к выводу, что список родственников (супругов, детей (включая усыновлённых), супругов детей, родителей (включая приёмных), супругов родителей, дедушек, бабушек и внуков) включённых в примечание к упомянутым статьям оказывается довольно широким и выходит за законодательные пределы выяснения близких родственников на основе содержания норм Семейного кодекса Российской Федерации (далее — СК РФ). В соответствии со ст. 14 СК РФ близкими родственниками считаются родственники по прямой нисходящей и восходящей линиям, в частности родители, дети, бабушки, дедушки и внуки, а также полнородные и не полнородные (имеющие общих матерей либо отцов) сёстры и братья. В статье 61 Федерального закона «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [2] во время установления близкого родственника работника вместе с матерью, отцом, супругом (супругой), сыном (дочерью), родным братом (родной сестрой), к этой группе законодатель отнёс также отца (матери) супруга (супруги), что можно считать справедливым.
С учётом изложенного выше считаем, что целесообразно организовать модернизацию с помощью упрощения законодательного порядка по перемещению людей на российской территории. Так, на наш взгляд, совместное проживание родственников, например, близких, не должно связываться с законодательной потребностью в регистрационном учёте, вызывая за счёт этого неудобства (потерю времени на подачу соответствующего заявления) последним во время оформления регистрации по месту пребывания в определённом жилом помещении. В этом и выражается сбалансированность интересов разных людей и их взаимоотношений с государством в области выполнения гражданской обязанности, связанной с регистрационным учётом. Из-за этого расширение оснований освобождения от наступления административной ответственности, установленных в ст. 19.15.1 и 19.15.2 КоАП РФ, должно исключать конфликты между людьми и государственными органами в общественной жизни общества в России, не отвергая в данной ситуации законодательную потребность в непосредственной регистрации по месту пребывания для ведения специального информационного ресурса, осуществляемого государством.
Необходимо указать на то, что В. В. Покозий и Г.Х Хадисов посчитали нужным упростить для граждан различные юридические процедуры в области реализации законодательно представленных для них полномочий [6, c. 110].
Считаем, что одним из подобных моментов в области улучшения административного законодательства станет добавление соответствующих дополнений в ст. 19.15.1 и 19.15.2 КоАП РФ с целью расширения перечня оснований для освобождения от наступления административной ответственности, например, дополнить списки примечаний к ст. 19.15.1 и 19.15.2 КоАП РФ, позволяющих российских граждан освободить от наступления административной ответственности по родственному признаку, добавив в их перечень дополнительную группу — матери и отца супруги либо супруга. Итак, эти дополнения позитивным образом сказываются на упрощении предусмотренного порядка перемещения российских граждан для посещения собственных родственников, а также сократятся нагрузки на работников МВД России во время осуществления ими обязанности регистрационного учёта.
Анализ литературы показывает, что некоторые авторы считают, что эффективной мерой на пути совершенствования деятельности по упорядочению внутренней миграции стал бы отказ от требования регистрации по месту пребывания по определённому адресу в пользу регистрации в конкретном отделении полиции. При этом особое внимание, по мнению авторов, следует уделить совершенствованию телекоммуникационных систем учёта российских граждан по месту пребывания, совершающих конкретные действия в своих интересах на основе закона [7, c. 105].
Например, по мнению О. Н. Шерстобоева регистрация является действенным средством административного надзора, из-за чего в законодательстве необходимо предусматривать дополнительную возможность установления в федеральных законах некоторых ограничений для людей, не исполнивших собственную регистрационную обязанность только в той степени, в какой это требуется для того, чтобы защитить основы конституционного строя, законные интересы и права иных граждан, обеспечить безопасность для государства. Помимо этого, автор полагает, что есть смысл поменять порядок регистрации отечественных граждан по месту проживания, поменяв её на учёт с помощью упразднения предусмотренной регистрационной обязанности. В данной ситуации административный надзор станет производиться с помощью иных средств [8, c. 87].
Таким образом, основными направлениями совершенствования регистрационного учёта являются: совершенствование нормативно-правового регулирования и совершенствование работы различных органов регистрационного учёта в ходе реализации предусмотренных правил в области регистрационного учёта населения.
В целях совершенствования действующего законодательства предлагается:
– принять Федеральный закон «О регистрации граждан Российской Федерации по месту пребывания и месту жительства», способный стать унифицированным актом в сфере регистрационного учёта, регламентирующий общественные взаимоотношения, обусловленные регистрацией российских граждан по месту пребывания и месту проживания;
– исключить из действующих законов разной отраслевой принадлежности нормы, предполагающие в виде обязательного условия для реализации какого-либо права подтверждение регистрации;
– расширить основания освобождения от административной ответственности по ст. 19.15.1 и 19.15.2 КоАП РФ, в частности, добавить в их состав дополнительную категорию — отца и мать супруги либо супруга;
– требования регистрации по месту пребывания по определённому адресу заменить на регистрацию в конкретном отделении полиции.
Литература:
- Конституция Российской Федерации 1993г. (в последней ред. Законов РФ о поправках к Конституции РФ от 21.07.2014г. № 11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. 2014. № 31. Ст. 4398.
- Федеральный закон от 30.11.2011 N 342-ФЗ (ред. от 03.04.2017) «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 28.06.2017)// Собрание законодательства РФ. 05.12.2011. N 49 (ч. 1). ст. 7020.
- Закон Российской Федерации от 25 июня 1993 года № 5243–1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 32. Ст. 1227.
- Полякова Н. В. Проблемы административно-правового регулирования регистрационной деятельности ФМС России // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права: материалы ежегодной всероссийской научно-практической конференции, посвящённой памяти д. ю.н., профессора, заслуженного деятеля науки РФ В. Д. Сорокина (15 марта 2013 г.). В 2 ч. С.-Пб.: Изд-во СПб ун-та МВД России, 2013, Ч. 2. С. 195.
- Плюгин, И. В. Ответственность за нарушения миграционного законодательства: правовые проблемы и пути их преодоления // Журнал российского права. 2015. № 4. С. 120–121.
- Покозий, В. В. Хадисов Г. Х. Юридическая самозащита физических лиц в административном законодательстве // Вестник экономической безопасности. 2016. № 3. С. 110.
- Прудникова, Т. А. Теоретические основы формирования института права граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства// Труды Академии управления МВД России. 2013. № 2 (26). С. 105.
- Шерстобоев, О. Н. Регистрация граждан по месту пребывания и месту жительства: проблемы теории и практики // Российский юридический журнал. Екатеринбург: Изд-во УрГЮА, 2010, № 2 (71). С. 87.
