В статье рассмотрен процесс преобразования института прописки в правовой институт регистрации граждан Российской Федерации по месту жительства и пребывания. Проведен анализ проблем института регистрации граждан Российской Федерации по месту жительства и пребывания.
Ключевые слова: институт прописки, институт регистрации граждан Российской Федерации по месту жительства и пребывания.
Трансформация института прописки и приобретение институтом регистрации граждан сегодняшних черт связаны с кардинальными изменениями методов государственного регулирования жилищных отношений. Государство официально сняло с себя обязанность во всех случаях обеспечивать граждан жилыми помещениями. Именно это позволило исключить требование соблюдения нормы жилой площади при вселении в жилое помещение новых лиц и их регистрации в нем по месту жительства. Ухудшение жилищных условий граждан, ранее зарегистрированных в этом помещении, перестало носить характер правопрепятствующего факта.
Стоит отметить, что законодатель своевременно не заметил, что регистрация граждан по месту жительства, при сложившихся условиях, не может являться надлежащим регулятором жилищных правоотношений: наличие регистрации не может служить фактом признания права на жилое помещение. Основания и порядок прекращения права пользования жилым помещением по договору найма, в том числе для бывших членов семьи нанимателя, требуют более подробной, четкой и недвусмысленной законодательной регламентации. В связи с тем, что законодатель вовремя не принял для этого необходимых мер, восполнять пробелы в жилищном законодательстве была вынуждена судебная практика.
В настоящее время стало понятно, что регистрация граждан является ненадлежащим регулятором жилищных правоотношений. Данный факт распространяется на правоотношения, возникающие при регистрации, как по месту жительства, так и по месту пребывания.
При этом наличие регистрации по месту пребывания у гражданина не рассматривается как основание закрепления за ним права пользования жилым помещением, потому что она является производной от ранее возникшего права пользования.
Наличие регистрации по месту пребывания у временного проживающего не может рассматриваться как основание для закрепления за ним права пользования данным жилым помещением вопреки воле собственника или иного лица, которое предоставило для проживания жилое помещение.
Однако гарантии соблюдения прав временного жильца должны устанавливаться гражданско-правовыми договорами, и договорами, заключенными в соответствии с ЖК РФ, но не правилами регистрации по месту пребывания.
Сегодня же регистрация граждан по месту пребывания по-прежнему пытается выполнять не свойственную ей функцию подтверждения права пользования жилым помещением. Например, п. 10 Правил регистрации и снятия граждан с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства говорит о заранее определенном сроке такой регистрации, устанавливаемом соглашением сторон [3]. Если же временный жилец не исполнит своих обязательств перед лицом, предоставившим ему жилое помещение, последнему будет крайне сложно добиться снятия недобросовестного жильца с регистрационного учета до истечения этого срока. В связи с этим многие собственники при сдаче жилых помещений внаем боятся регистрировать временных жильцов, а те в свою очередь вынуждены искать не только жилье, но и так называемую «фиктивную регистрацию».
Если бы регистрация по месту пребывания стала действительно простым актом уведомления компетентного органа о фактическом месте нахождения гражданина, не обременительным для него по процедуре и не влекущим для лица, предоставляющего жилое помещение, правовых последствий, не свойственных регистрации как учетной операции, то сами собой исчезли бы проблемы «фиктивной регистрации» и оказались бы невостребованными «резиновые дома», где сегодня регистрируются по месту пребывания по несколько тысяч жильцов без намерения вселения.
Прописка в советские годы, помимо регулирования жилищных правоотношений, выполняла и другие функции. При этом настоящему регистрационному учету граждан присущи не все из таких функций. Например, прописка, которая выступала регулятором трудовых прав, ограничителя трудовой миграции, полностью утратила эту функцию. Вместе с тем определенные функции прописки практически остались неизменными до настоящего времени.
Институт регистрации граждан осуществляет учетную функцию, а также информирует государственные органы о месте проживания гражданина.
Регистрация используется как юридический факт, который встроен в механизмы регулирования гражданских, конституционных, административных и иных правоотношений.
Иногда реализация гражданами своих прав напрямую связана с фактом его регистрации по месту жительства, к примеру, при проведении региональных и муниципальных выборов. При этом само право граждан избирать и быть избранным не предусматривает зависимость от места жительства, за исключением ч. 2 ст. 81 Конституции Российской Федерации [1].
В последние годы произошло значительное развитие информационно-телекоммуникационных технологий и сетей, что положительно повлияло на учет граждан. Введение автоматизированной обработки данных, а также создание универсальных карт призвано упростить процедуру предоставления государственных и муниципальных услуг гражданам, независимо от их места жительства.
Еще одной функцией института регистрации граждан является функция создания информационных основ оперативно-розыскной деятельности, используемая правоохранительными органами. Еще с советских времен паспортная система позволяла документально проследить историю смены гражданином документов, места жительства, фамилии и т. д. Систематически доказывала свою эффективность и значимость в сфере правопорядка и предупреждения преступлений.
Следующей функцией института регистрационного учета граждан является получение информационных данных для расчета оплаты жилищно-коммунальных услуг. При этом, ни одни коммунальные службы не в состоянии уследить за реальным числом пользователей тепло-, газо-, электросетей и водоснабжения в жилых помещениях. В ближайшем будущем данные регистрации граждан не должны являться базой нормирования коммунальных платежей.
Детального анализа требует проблема ответственности за совершение правонарушений в сфере регистрационного учета. Проблемы установления КоАП РФ административной ответственности за проживание граждан без законных оснований уже давно вызывают в научных кругах противоречивые мнения.
Во-первых, формальная сторона состава административного правонарушения. Данный аспект ставит под сомнение конституционные ценности в связи с тем, что предусматривает наложение штрафа за факт отсутствия регистрации вне зависимости от наступления неблагоприятных последствий для общества или государства.
Во-вторых, данная ответственность вынуждает граждан, которые не могут получить необходимую регистрацию, столкнуться с многочисленными затруднениями в административной процедуре регистрации.
Также стоит отметить, что в январе 2014 г. в Российской Федерации была установлена уголовная ответственность за осуществление фиктивной регистрации граждан, как по месту пребывания, так и по месту проживания.
В последующем, Федеральным законом от 30 декабря 2012 г. № 302-ФЗ ст. 20 Гражданского кодекса Российской Федерации была дополнена положением о том, что гражданин, сообщивший кредиторам, а также другим лицам сведения об ином месте своего жительства, несет риск вызванных этим последствий. Тем самым он больше не сможет ссылаться на то, что не был надлежащим образом извещен кредитором или иным лицом.
После того, как был отменен разрешительный порядок прописки, введена уведомительная регистрация, граждане не избавились от проблем, которые:
– обусловлены узким нормативно-правовым содержанием категории «места проживания» и «места пребывания» в Законе РФ от 25.06.1993 года № 5243–1 «О праве граждан РФ на свободу передвижения, выбор места проживания в стране «(далее — Закон о свободе передвижения граждан);
– в разных сферах законодательства нет единой трактовки понятий «место пребывания» и «место жительства» [2].
Правоприменительные органы в ходе проведения регистрации лиц произвольно интерпретируют правовое, нормативное содержание этих категорий. Когда граждане получают отказ в регистрации по месту пребывания или проживания, то органы продолжают использовать семейное, жилищное, а также гражданское законодательство.
Анализ нормативно-правовых актов в РФ, субъектов РФ, органов местного самоуправления, а также судебной практики дает возможность обозначить три главных критерия оснований отказа в регистрации граждан по месту проживания.
1. Отказ в регистрации человека по месту проживания следует за ограничением свободы передвижения, а также избрания места жительства на той или иной территории страны, которая имеет особый правовой статус, где на основании федеральных законов определены соответствующие правовые режимы, главной целью которых есть обеспечение безопасности.
2. Отказ в регистрации по месту проживания может быть связан с косвенным ограничением права на свободу выбора места проживания, что вытекает из определенных способов (в жилищном законодательстве) реализации права на жилье, так как при невыполнении обозначенных требований граждане не могут получать документы, которые требуются при регистрации по месту жительства, а значит — нет возможности оформить регистрацию.
3. Отказ в регистрации человека по месту проживания основан на отсутствии у человека жилой площади или нежилой площади, однако приспособленной для проживания.
Мы считаем, что проблемы, которые связаны с регистрацией лиц по месту жительства в большей степени по природе связаны с узкой трактовкой категорий «место пребывания» и «место проживания», которые определены в Законе о свободе передвижения граждан.
Выбирая место жительства, гражданин должен иметь право сам определять конкретное место на той или иной территории в рамках РФ, имеющее географические, адресные координаты, где он будет реализовывать свои жизненные потребности. Итак, право на свободный выбор жилья должно заключаться в избрании места на территории страны для постоянного жительства, а также выборе человеком любого вида жилья в широком смысле в избранном месте жительства [4].
Анализ некоторых аспектов реализации гражданами свободы передвижения не дает однозначного понимания того, в каких рамках проводится государственная защита и охрана права на выбор места проживания: в имманентных пределах, которые обозначены частью 1 статьи 27 Конституции России или же в рамках нормативной сути категорий «место проживания» и «место жительства». По факту, государственная защита и охрана права на свободу передвижения обеспечивается в рамках нормативного смысла категорий «место пребывания» и «место жительства», определенных в Законе о свободе передвижения граждан.
В своих решениях касательно вопроса, влекут ли определения нарушения права на свободу выбора места жительства и права на выбор места пребывания, Конституционный Суд РФ занимает неоднозначную позицию. Например, в Постановлении от 2.02.98 года КС РФ [5] приводит расширительное толкование определения места пребывания лиц РФ, но содержание — не уточняется. В Постановлении от 15.01.98 года № 2-П КС РФ [6] указывает, что право на выезд за пределы РФ россиян гарантируется вне зависимости от места пребывания и проживания, наличия жилой площади, и тем более от наличия регистрации по месту проживания или пребывания. В определениях от 29.05.03 года № 209–0 [7], от 16 октября 2003 года № 334-О [8], КС РФ отмечает, что содержание определений «место пребывания» и «место жительства», установленных в Законе о свободе передвижения, и связанный с ними регистрационный учет, не нарушают конституционные права лиц, закрепленные в части 1 статьи 27 Конституции страны.
Итак, как утверждает КС РФ, реализация гражданами права на свободное избрание места жительства и права на свободный выбор места пребывания, не ограничивается нормативным содержанием упомянутых категорий. Получается, что человек может выбрать в качестве своего места жительства или пребывания любое место — даже помещение нежилого типа, но право на регистрацию по месту пребывания или жительства у него появляется только при выборе места жительства или пребывания на основании параметров, которые установлены в Законе о свободе передвижения.
Полагаем, что данная позиция Конституционного суда в плане 2-х элементов свободы передвижения не отвечает полноценной защите и охране права на свободу передвижения в рамках, определенных частью 1 статьи 27 Конституции РФ. Причина тому — ограничение гарантии защиты и охраны пределами нормативного смысла категорий «место пребывания» и «место жительства», зафиксированных в Законе о свободе передвижения.
Для действительного обеспечения защиты и охраны реализации права на выбор места жительства и права на избрание места пребывания в рамках, установленных частью 1 ст. 27 Конституции РФ, нужно совершенствовать нормативное регулирование категорий в Законе о свободе передвижения граждан.
Итак, складывается двоякая трактовка понятий «места жительства» и «места проживания» граждан РФ на территории страны. Первое связано с обязательной регистрацией на месте жительства или пребывания, а второе — не связано. Место жительства и пребывания, которые не связаны с обязательной регистрацией, рассматриваются как место фактического проживания на территории РФ, которое не имеет законодательного подкрепления.
Отметим, что введенное понятие «место фактического проживания», находит воплощение в нормативных актах Правительства РФ, федеральных министерств, ведомств, правовых документов субъектов РФ [9] и органов местного самоуправления [10], в которых при определении порядка реализации конституционно гарантированных прав (на медицинскую помощь, социальную помощь и так далее), вместе с законодательно утвержденными понятиями «место пребывания» и «место жительства», введенным в правовой оборот президентским Указом.
На основании правовой позиции Конституционного Суда РФ, которая изложена в Постановлении от 2.07.97 года № 10-, регистрация граждан РФ, которая была введена Законом РФ от 25.06.93 года «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», в ее правовом и конституционном смысле считается только способом учета граждан в РФ. Документ носит уведомительный характер, отражает факт пребывания человека по месту жительства/пребывания [11].
Таким образом, регистрация лиц по месту жительства или пребывания, или же отсутствие таковой, не должны воздействовать на обеспечение конституционных свобод и прав граждан, которые гарантируются на всей территории РФ — независимо от места жительства, в том числе наличие или отсутствие у них жилого помещения для проживания на временной или постоянной основе.
Полагаем, что право на выбор места пребывания отличается от права на избрание места жительства лишь временным сроком пребывания в том или ином месте РФ. Тем не менее, хоть право на свободный выбор места жительства взаимосвязано с правом на жилье, понятия — это самостоятельные и личные права, которые имеют разную правовую природу. Право на свободу избрания места жительства — это негативное право человека, а право на жилище — позитивное право, которое имеет социальный характер, с позиции статьи 40 Основного закона РФ. Российское законодательство же по факту сводит содержание права на свободный выбор места жительства и право на жилище к выбору только жилого помещения.
В то же время, существо этих прав кардинально разнится. Право на избрание места жительства состоит в выборе гражданином места постоянного проживания, которым может считаться место, с которым человек связывает реализацию своих главных жизненных потребностей. Право на жилище состоит в выборе одного из видов жилища в выбранном месте жительства. Примечательно, что категория «жилище» должна содержать в себе разные виды жилищ, где один из видов — жилое помещение.
КС РФ в Постановлении от 2.02.98 года № 4–П [5] отмечает, что Закон о свободе передвижения граждан вводит институт регистрации лиц для обеспечения требуемых условий для реализации гражданами РФ их свобод и прав, а также исполнения ими обязанностей перед иными лицами, обществом и государством.
Тем не менее, как подчеркивает Конституционный Суд в другом решении, отсутствие регистрации граждан по месту пребывания или проживания препятствует реализации многих основных свобод и прав граждан, которые гарантированы и признаны Конституцией. Например, речь идет о праве избирать и быть избранным в органы местного самоуправления, судебной власти, принимать участие в референдумах и так далее.
На основании изложенного, можно сделать следующий вывод: институт регистрации граждан в Российской Федерации необходимо рассматривать как процедуру учета, а не регулятора жилищных, административных и иных правоотношений, а также процессов миграции. Регистрацию граждан нельзя отнести к механизму тотального надзора за гражданами. Более того, логичнее не ужесточение наказаний за нарушение правил регистрации, а либерализация данной сферы регулирования. Регистрацию по месту пребывания можно рассматривать как добровольное уведомление компетентных органов, в том числе с использованием сети Интернет, о фактическом месте нахождения человека, в том числе и в случае реализации каких-либо прав и получения государственных и муниципальных услуг.
Литература:
- Конституция Российской Федерации 1993г. (в последней ред. Законов РФ о поправках к Конституции РФ от 21.07.2014г. № 11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. 2014. № 31. Ст. 4398.
- Закон Российской Федерации от 25 июня 1993 года № 5243–1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 32. Ст. 1227.
- Постановление Правительства РФ от 17.07.1995 № 713 (ред. от 25.05.2017) «Об утверждении Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и перечня лиц, ответственных за прием и передачу в органы регистрационного учета документов для регистрации и снятия с регистрационного учета граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 24.07.1995. № 30. ст. 2939.
- Миролюбова, С. Ю. Право на свободу передвижения в переделах Российской Федерации: Автореферат диссертации на соискание ученой степени к. ю.н. / С. Ю. Миролюбова — СПб, 2010. С. 25.
- Постановление Конституционного Суда РФ от 2 февраля 1998 года № 4-П «По делу о проверке конституционности пунктов 10, 12 и 21 Правил регистрации и снятия граждан РФ с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в переделах РФ, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июля 1995 года № 713» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 6. Ст. 783.
- Постановление Конституционного Суда РФ от 15 января 1998 г. № 2-П «По делу о проверке конституционности положений частей 1 и 3 статьи 8 Федерального закона от 15 августа 1996 года «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» в связи с жалобой А. Я. Аванова // Собрание законодательства Российской Федерации. — 1998. — № 4. — Ст. 531.
- Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 29 мая 2003 года № 209-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гр. Горешвили Д. В. и Филипповой П. Н. на нарушение их конституционных прав положениями ч. 2 и 3 ст. 2, ч. 1 ст. 3 и ч. 1 ст. 6 Закона Российской Федерации «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» // Справочная система «Консультант Плюс».
- Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 16 октября 2003 года № 334-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гр. Хромова А. В. на нарушение его конституционных прав ч. 2 ст. 2 Закона Российской Федерации «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» // Справочная система «Консультант Плюс».
- Закон Краснодарского края от 15 июля 2005 года № 885-КЗ «О порядке ведения органами местного самоуправления учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма // «Информационный бюллетень Законодательного Собрания Краснодарского края». 2005. N 32.
- Смотри: Постановление Администрации Тверской области от 16 марта 2007 года № 65- па «Об утверждении стандартов государственных услуг» // Тверская жизнь от 29 июня 2007 года. № 118–119.
- Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 2 июля 1997 г. № 10-П «По делу о проверке конституционности ч. 1, 2 и 3 ст. 2 и ч. 6 ст. 4 Закона Московской области от 5 июля 1996 г. «О сборе на компенсацию затрат бюджета Московской области по развитию инфраструктуры городов и других населенных пунктов области и обеспечение социально-бытовыми условиями граждан, прибывших в Московскую область на постоянное жительство» в связи с жалобами гр. И. В. Шестопалько, О. Е. Сачковой и М. И. Крючковой» // Собрание законодательства РФ. 1997. № 27. Ст. 3304.
