Самовольное занятие земельного участка — самое распространенное нарушение в сфере земельного законодательства, за которое предусмотрена административная ответственность по статье 7.1 КоАП РФ.
Определение данному понятию в действующем законодательстве отсутствует. При этом, исходя из судебной практики, а так же руководствуясь комментариями к КоАП РФ, под самовольным занятием земельного участка подразумевается умышленное занятие земельного участка путем установления ограждений, размещения на участке объектов капитального и некапитального строительства, без наличия правоудостоверяющих и правоустанавливающих документов, оформленных в соответствии с действующим законодательством, при этом должен быть установлен факт нарушения прав и интересов третьих лиц.
Исходя из ЗК РФ, самовольное занятие участка один из видов земельных правонарушений. Понятие «земельные правонарушения» в действующем законодательстве не раскрывается, однако, как и любое иное правонарушение характеризуется четырьмя элементами: объектом, субъектом, объективной и субъективной стороной.
Анализируя ст. 7.1 КоАП РФ, можно сказать, что обязательным признаком субъективной стороны является прямой умысел. Следовательно, отсутствие умысла является основанием прекращения производства по делу. Однако на практике данный элемент состава правонарушения трактуется не совсем так.
В данной статье, автор на примере Республики Карелия раскрывает проблемы действующего законодательства и основные причины нарушения земельного законодательства, за которые предусмотрена административная ответственность по ст. 7.1 КоАП РФ.
Так, одной из причин «самозахвата земли» является ненадлежащее оформление документов, что в последующем приводит к проблемам, с которыми сталкиваются большинство правообладателей.
Например, лицо пользуется участком в фактически сложившихся границах на протяжении пятнадцати и более лет, с учетом документов, определявших при образовании участка его границы, местоположение и конфигурацию, а также его площадь. При проведении межевания земельного участка (установление границ участка в соответствии с земельным законодательством Российской Федерации) (до 2008 года) были не учтены имеющиеся документы, неверно подготовлена графическая часть материалов, и иные причины, повлекшие за собой несоответствие сведений о местоположении границ и площади участка, содержащиеся в Едином государственном реестре недвижимости (далее — ЕГРН), фактическому землепользованию, что привело к реестровой ошибки на сегодняшний день. В момент административного обследования участка, либо при проверке на соответствие требований законодательства, должностным лицом будут выявлены несоответствия в площади и в результате, данная ситуация принимается за самовольно занятие земельного участка (части земельного участка) и приводит к соответствующим последствиям.
При этом попытки привести документы в надлежащий вид, устранить вменяемое нарушение, обычно не представляется возможным по ряду причин, и в первую очередь требования Федерального закона от 13 июля 2015 года N 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» (далее — 218-ФЗ). Так, исходя из ч. 7 ст. 61 218-ФЗ после исправления реестровой ошибки фактическая площадь земельного участка не может отличатся от площади по сведениям ЕГРН более, чем на 5 %. Так же необходимо учитывать, что при изменении конфигурации участка, необходимо учитывать письма Минэкономразвития РФ, содержащие позицию по вопросам кадастрового учета и регистрации прав, а также требование ч. 10 ст. 22 218-ФЗ. То есть в случае если имеются документы, содержащие сведения о местоположении границ участка, его площади и конфигурации, то уже сложившееся фактическое землепользованию попросту не учитывается (за исключение случаев, когда речь идет о крайней необходимости), даже если в данных документах имеется явная ошибка.
При этом нередки случаи, когда участок гражданину был выделен до введения в силу Земельного кодекса, а также иных законов, содержащих требования к образуемым участкам. Документы на такой участок оформлялись после принятия соответствующих нормативных правовых актов, при этом при подготовке соответствующих документов на участок, сложившиеся в процессе пользования участком границы не учитывались, что впоследствии опять же приводит к определенным трудностям.
На сегодняшний день в Республике Карелия большинство граждан, являющихся правообладателями участков в садоводческих некоммерческих товариществах (далее — СНТ), неосознанно и не по своей вине оказываются правонарушителями, и привлекаются к ответственности за самовольное занятие участка.
Существующие СНТ образовывались в 90-е годы. В процессе образования утверждался генеральный план соответствующего кооператива и в последующем производилась разработка участков.
В связи с земельной реформой 90-х годов, граждане, пользующиеся участками в кооперативе, получали свидетельства на право собственности на землю, приложением к которому являются планы земель. Данные планы содержат информацию о местоположении участка, его площади и конфигурации. Подготовка планов осуществлялась на основании утвержденного генплана и в большинстве случаев от руки, «примерно», без натурного обследования участка, без учета сложившихся в процессе разработки и землепользования границ участка, без соответствующих замеров, без использования каких-либо измерительных приборов, а также отсутствовала привязка к жестким контурам объектов. На сегодняшний день такой план является документом-основанием для определения границ участка на местности и должен использоваться при подготовке необходимых для кадастрового учета документов. Однако довольно часто при натурном обследовании участка и сравнении его с планом, выявляется факт несоответствия, что приводит к нарушениям, которые образуют состав ст. 7.1 КоАП. В ряде случаев правообладателя получают предписания, стараются устранить несоответствия, привести в надлежащий вид документы. При этом, при выполнении требований законодательства, правообладатели сталкиваются с определенными трудностями, и в первую очередь это касается площади участка. Данную проблему порой решить возможно, но процесс занимает довольно длительное время, и требует в некоторых случаях существенных затрат. Не каждый правообладатель «готов пойти на жертвы ради одной-двух соток земли, которыми он пользуется с момента приобретения участка», а также если гражданин «уже приобрел участок в таком виде, и не желает платить за него дважды».
В данном случае, при формировании документов в соответствии с действующим законодательством из площади участка «выпадают» постройки, сооружения, строения, а в некоторых случаях с целью сохранения построек в границах землевладения, участок приходится «ужимать» по периметру, и объекты, закрепляющие на местности границы участка, например забор, уже не учитывается. В дальнейшем названные несоответствия будут расценены как «самозахват» и правопользователь понесет соответствующее наказание.
Так же необходимо учитывать, что земельное законодательство в какой-то степени противоречит Конституции РФ. Так, в соответствии со ст. 36 Конституции РФ — «Владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц». Не смотря на существование данной нормы, органы регистрации права отказывают в кадастровом учете участков, при наличии различий между фактическим пользованием и сведениями в документах на участок, если площадь увеличивается более, чем на предельно допустимый размер, не смотря на то, что отсутствуют возражения смежных парвообладателей, и даже наоборот все заинтересованные лица требуют «зафиксировать границы участка по факту». При вынужденном уменьшении площади участка могут быть затронуты интересы смежных правообладателей, что в большинстве случаев приводит к судебным тяжбам.
При этом необходимо заметить, что кадастровый инженер так же несет различные виды юридической ответственности, в том числе административную.
Так, ст. 14.35 КоАП предусматривает ответственность за внесение заведомо ложных сведений в межевой план. При этом, внесение сведений о площади участка, вычисленной без учета фактического пользования уже является ложными сведениями.
Таким образом, исполняя требования одного законодательного акта, происходит нарушение требований другого. Помимо этого, при реализации некоторых норм действующего законодательства происходит нарушение конституционных прав и интересов граждан, что в свою очередь недопустимо с точки зрения законодательства в целом.
Зачастую несовершенство норм земельного законодательства, расхождение требований, приводит к нарушениям, за которые предусмотрена административная ответственность в соответствии со ст. 7.1 КоАП РФ.
Основными целями института административной ответственности является защита правопорядка, охрана и защита прав, свобод и интересов граждан, восстановление справедливости, предупреждение совершения новых правонарушений, в связи с чем данный институт должен действовать эффективно, действенно и результативно.
Существует необходимость постоянного усовершенствования не только административного законодательства, но и смежных с ним, отраслей законодательства, в особенности земельного.
В связи со сложностями, которые возникают при квалификации правонарушений по статье 7.1 КоАП РФ, автором предлагается указать конкретные виды возможного самовольного занятия земельного участка, например организация навесов, строительство ограждающих конструкций, строительство объектов капитального и некапитального строительства.
Однако в связи с тем, что таких видов может быть нескончаемое количество, необходимо в первую очередь данные нарушения разграничить по степени причинения ущерба или нарушения прав и интересов иных лиц.
В заключение стоит отметить, поскольку земля выполняет важную роль в государстве, вопросы правового регулирования использования и охраны земель заслуживают особого внимания. Правовая охрана земель обеспечивается в существенной степени мерами административной ответственности. Поэтому от того, насколько совершенным является законодательство об административной ответственности за нарушения в области земельно-имущественных отношений, настолько эффективно и качественно будет обеспечиваться охрана земель. В связи с этим данный институт права во многом требует серьезных доработок, усовершенствований, изменений.
Литература:
- Конституция Российской Федерации // Собрание законодательства Российской Федерации от 26 января 2009 г. N 4 ст. 445;
- Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ // «Российская газета» от 31 декабря 2001 г. N 256;
- Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ // «Российская газета» от 30 октября 2001 г. N 211–212;
