В эмпирических исследованиях Лаборатории муниципального управления была зафиксирована широкая вариативность территориальной структуры муниципалитетов [8]. Сложилось это многообразие в результате проведения муниципальной реформы в несколько этапов – в 1993, 1997, 1999, 2003-2006 гг. Особой вариативностью территориальной структуры отличаются городские округа.
Сравнивая последствия применения прежнего ФЗ-154 и уже полностью вступившего в силу одноименного ФЗ-131 [8], а также проводя сравнение по таким генерализованным параметрам, как территориальная организация, административное устройство, постатейная структура бюджета можно зафиксировать несколько «подвидов» городских округов. Критерии выделения «подвидов» основываются на административно-территориальных единицах. Таких территориальных форм можно с определенностью насчитать 3, но можно также и 5.
Первый «подвид» метафорически можно назвать «уездным» городским округом: границы городского округа определены в границах бывшего советского административного района (например, Верхотурье Свердловской области, Светлогорск Калининградской области).
Второй «подвид» – «безземельный» округ: границы городского округа определены границами городской черты на основе существовавшего ранее генерального плана (Вышний Волочёк Тверской области, Искитим Новосибирской области).
Третий «подвид» – «агломеративный» округ: городские округа в особо установленных границах, территории которых значительно больше городской черты, однако меньше границ района, в котором округа были выделены (например, Качканар Свердловской области, наукоград Кольцово Новосибирской области).
Также можно упомянуть нашедшие свои отражения в федеральном законодательстве еще 2 «подвида». Во-первых, крупные города и «миллионники», как правило, региональные центры, которые до вступления в силу ФЗ-131 имели внутригородские территории, являвшиеся административными районами, а сейчас эти территории сохранены в прежних границах, но уже без статуса района, при этом на этих внутригородских территориях, как правило, работают сотрудники администрации. Во-вторых, закрытые административно-территориальные образования.
Так например в Калининградской, Московской, Свердловской, областях, территории многих городских округов оказались сформированы в границах советского административного района, то есть относятся к первому выделенному «подвиду». На практике такая структура не представляется оптимальной в виду двух причин. Во-первых, возникает необходимость создания территориальных участков, по сути равнозначных сельским поселениям или даже городским поселениям, но формально имеющих статус «территориальных представительств администрации». Зачастую такие «представительства» не имеют определенного статуса, а для населения такая система вообще малопонятна. Во-вторых, это приводит к сохранению одноуровневой системы местного самоуправления в сельской местности, что уже является отказом от реализации положений ФЗ-131. Практика показывает, что чем дальше от селян отделена власть территориально, тем меньше у них возможность влияния на неё.
Однако, несмотря на очевидную неоптимальность такой территориальной структуры муниципалитета, в последние годы попытки подобного рода преобразований продолжались в условиях уже сложившихся границ. Наибольшую публичную огласку получила попытка объединения в единый городской округ Одинцовского муниципального района Московской области и всех поселений, существующих в его территориальных границах.
Рисунок 1.
Местоположение Одинцовского муниципального района
в Московской области
- Москва
Мы предполагаем проанализировать эту попытку на соответствие законодательству, а также попытаться понять, кому было выгодно это преобразование, что приобрело и что потеряло бы население, если бы такое преобразование состоялось, и почему такая инициатива не получила поддержки населения.
В состав Одинцовского муниципального района, площадь которого составляет 1260 км², входит 7 городских поселений (Одинцово, Большие Вязёмы, Голицыно, Заречье, Кубинка, Лесной Городок, Новоивановское) и 9 сельских поселений (Горское, Барвихинское, Ершовское, Жаворонковское, Захаровское, Назарьевское, Никольское, Успенское, Часцовское). Около 30 % населения района проживает в сельской местности.
Рисунок 2.
Территориальное устройство Одинцовского муниципального района
- городские поселения - г.п. Одинцово
В конце 2007 года по инициативе главы Одинцовского района А.Г. Гладышева в представительные органы поселений было внесено предложение по преобразованию муниципального района и входящих в него 16 поселений в единое муниципальное образование – городской округ Одинцово. Для реализации этой инициативы предполагалось всем нынешним городским поселениям изменить статус на сельский, а затем провести всеобщее голосование по вхождению данных поселений в единый городской округ на правах сельских территорий [5]. Стоит отметить, что в нынешнем федеральном законодательстве преобразованием муниципальных образований является их объединение, разделение, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа, либо лишением такого статуса [1, ст.11]. Однако норм, регулирующих объединение муниципального района и всех поселений в его границах в единый городской округ нет.
Таким образом, предлагалось на территории, превышающей площадь Москвы, с 30-процентным сельским населением создать единый город. Две главные причины, обосновывающие данную инициативу, которые были озвучены руководителем района на встречах с депутатами городских и сельских поселений сводились к следующему [5]. Во-первых, отмечалось изменение территориального деления Одинцовского района в ходе реформы местного самоуправления, в результате которого ряд бывших сельских округов получили статус городских поселений. То есть жители данных городских поселений лишились всех «сельских» льгот: ежемесячной 25-процентным надбавки к должностному окладу, компенсации оплаты жилья и коммунальных услуг и т.д. Во-вторых, главный упор делался на том, что практически все поселения лишены возможности перспективного развития по причине низкой наполняемости бюджета. Предполагалось, что единый бюджет нового муниципального образования позволит перспективно развиваться всем без исключения нынешним городским и сельским поселениям, а не только «богатым» Одинцово и сельским поселениям, на территории которых расположены элитные коттеджные поселки, называемые «Рублевкой» (Барвихинское, Успенское, Горское), которые как самостоятельные муниципальные образования «не захотят» помогать другим.
Необходимо понимать, что два представленных обоснования для объединения были направлены сугубо на депутатов местных законодательных собраний, которые являются обычными жителями своих муниципалитетов, но отнюдь не аналитиками последствий и не профессионалами в юридических вопросах, разъяснением которых занимался лично «профессиональный» глава. В дальнейшем народные избранники должны были донести до населения своих муниципалитетов данные обоснования.
Логика первого мотива к объединению довольна проста. Возвращение льгот всегда позитивно влияет на решение населения: данные льготы предусмотрены для сельских населенных пунктов, статусом которых предлагалось наделить все населенные пункты района (соответственно, для этого и необходимо было изменить статус городским поселениям). Однако действительным «возвращенными» льготами они стали бы для городского поселения Новоивановское, которое до 2004 года имело статус сельского округа [3]. Для остальных городских поселений (Голицыно, Лесной Городок и т.д.), которые и раньше имели административный статус поселков городского типа, потому что жители преимущественно не занимались сельским хозяйством, данные льготы стали бы «новыми». Именно на это, видимо, и было рассчитано, чтобы получить поддержку депутатов, а затем и не вникающего в суть вопроса населения. Фактически можно говорить о попытке финансового стимулирования принятия решения, реализация которого в дальнейшем вызывает сомнения.
Абсурдность второго обоснования вызывает недоумение. Одна из основных функций муниципального района – выравнивание бюджетов поселений, в него входящих. Таким образом, райцентр город Одинцово и сельские поселения так называемой «Рублевки» «хотят» они того или «не хотят», но излишки их бюджетов перераспределяются районом в пользу менее обеспеченных поселений.
Однако оба мотива к объединению подействовали как нельзя лучше на Советы депутатов. И таким образом решение о необходимости проведения голосования и публичных слушаний на тему объединения в новое муниципальное образование единогласно было принято депутатами 15-ти из 16-ти поселений Одинцовского района.
Правомерностью преобразования заинтересовались лишь депутаты городского поселения Голицыно, которые обратились с просьбой об экспертном заключении по данному вопросу [4]. Экспертное заключение требовалось по двум вопросам: возможность и правомерность преобразования Одинцовского муниципального района в городской округ, а также возможность и правомерность преобразования городского поселения Голицыно в сельское поселение. Как было отмечено ранее, преобразование 6 городских поселений в сельские было необходимо для создания единого муниципального образования с сельскими территориями. Иначе создание единого городского округа не состоялось бы, так как при объединении городского округа с городским поселением изменяется и административно-территориальное устройство субъекта РФ, то есть создается единый город [1, ст. 13. п.8]. А в данной ситуации произошло бы «слияние» 6 городских поселений, расположенных в различных частях района, с городским поселением Одинцово в единый город.
«Деление населенных пунктов на сельские и городские поселения производится согласно сложившимся юридическим определениям… законами субъектов РФ» [4].
Городское поселение Голицыно занимает территорию в 6 км2, имеет численность населения порядка 17 тыс. человек, из которых практически никто не занимается сельским хозяйством, и, согласно Закону Московской области «Об административно-территориальном устройстве Московской области», должно являться городским поселением [2, ст.3]. С другой стороны, Голицыно не может являться и сельским поселением, так как не является сельским населенным пунктом, его размеры слишком велики для отнесения к этой категории поселений, его жители не заняты преимущественно сельскохозяйственным производством. Таким образом, попытка изменение статуса городского поселения была признана неправомерной.
Создание нового муниципального образования – городского округа в границах нынешнего муниципального района – также является неправомерной, так как не существует каких-либо социально-экономических предпосылок для подобного преобразования. В ходе реализации ФЗ-131 все субъекты РФ приняли региональные законы, определившие территориальную основу местного самоуправления на их территориях, а также наделявшие соответствующими статусами муниципальные образования. В Московской области это Закон «О статусе и границах Одинцовского муниципального района и вновь образованных в его составе муниципальных образований», который определил границы муниципальных образований исходя из исторически сложившейся системы расселения. За время, прошедшее с принятия закона, не изменились ни системы расселения, ни характеристики территории. Более того, не были разработаны генеральные планы застройки поселений и района, а также какие-либо прогнозные планы развития единого муниципального образования.
Помимо проявленной инициативы депутатов городского поселения Голицыно, многие жители района, в отличие от единогласно проголосовавших депутатов, были против создания единого муниципального образования. Еще в конце 2007 года жители Голицыно, Лесного Городка и Большие Вязёмы выходили на митинги, организованные партией «Яблоко» в знак протеста против объединения. Были многочисленные обращения в суды, в том числе и от жителей. Однако вопрос о преобразовании городских поселений в сельские, принятый на заседаниях Советов депутатов, был вынесен на референдум, который прошел под большим прессингом Администрации района. «В Голицыно наблюдателей выгнали из помещений участковых избирательных комиссий при подсчете голосов по референдуму. Результаты по Лесному городку, в котором жители проголосовали против его превращения в сельский населенный пункт, позволяют сильно сомневаться в результатах в остальных городах и поселках» [7].
И хотя по результатам голосования городские поселения отказались менять свой статус на сельские, Администрация района все-таки предприняла попытку реализации своей идеи. Референдум по созданию единого муниципального образования должен был состояться 25 мая 2008 года. В начале апреля 2008 года активисты подмосковного движения "За местное самоуправление" провели очередной митинг протеста, в этот раз уже на Театральной площади в Москве, и подписали четыре резолюции (в адрес Верховного Суда, Президента России, генерального прокурора, губернатора Московской области), где объяснили, что на грубые нарушения федерального закона о местном самоуправлении не прореагировал ни один государственный орган. Сразу после этого глава Одинцовского муниципального района А.Г. Гладышев «разослал срочную телефонограмму во все 16 муниципальных образований Одинцовского района с просьбой отменить решение советов депутатов о назначении голосования по преобразованию Одинцовского района в городской округ, назначенного на 25 мая» [6].
Таким образом, задуманная инициатива не нашла практической реализации, однако необходимо понять истинные причины, породившие стремление к созданию единого муниципального образования. К каким отрицательным последствиям привело бы подобное преобразования, кто и какие бы выгоды получил, если бы объединение состоялось.
Прежде всего, необходимо отметить отрицательные последствия для жителей Одинцовского района, которые бы имели место, если бы преобразования состоялось. Ст.16 131-ФЗ определяет круг вопросов местного значения городского округа. Пункты 2, 7 и 26, касающиеся налогов, транспортных услуг населению и утверждений правил землепользований и застройки соответственно, при создании городского округа на территории Одинцовского муниципального района будут представлять собой комплект отдельных решений по каждому ныне самостоятельному городскому поселению и по группам сельских поселений.
Сложно представить себе решение об установлении единого земельного налога для территории площадью 1270 км2, на которой расположены: с одной стороны, уже отмечаемая выше «Рублевка» с ее роскошными коттеджами, а с другой - территории нынешних сельских поселений Ершовское и Никольское.
Кроме этого, в экспертном заключении, посвященном данному вопросу, отмечалось, что «вряд ли возможно установление единого экономически обоснованного тарифа на транспортное обслуживание населения, что неминуемо отрицательно скажется на развитии конкуренции в транспортном обслуживании» [4].
Предполагаемое преобразование лишило бы жителей всего района участия в публичных слушаниях, так как не представляется возможным проведения слушания по общемуниципальному бюджету или различным программам развития в поселениях, находящихся в отдалении друг от друга на десятки километров. Более того, значительная удаленность будущей Администрации вообще лишает население какого-либо участия в местной жизни, несмотря даже на наличие «представительств».
Таким образом, органы местного самоуправления единого муниципального образования получили бы право принимать решения без учета мнения населения. Если добавить к этому то, что подобное преобразование не отражено в федеральном законодательстве, то создание единого городского округа лишает жителей Одинцовского муниципального района права на реальное местное самоуправление, гарантированное Конституцией РФ и федеральным законодательством.
Напротив выгоды для населения при создании единого городского округа минимальны. Можно говорить о сельских льготах, однако не известно хватит ли на них в дальнейшем денег единого бюджета. Наибольшую выгоду от данного преобразования получила бы лишь нынешняя районная власть. Наличие престижных земельных участков в районе, а следовательно высокая цена на землю (налоги с которой поступают в местный бюджет) порождает стремление к централизованному контролю над большими финансовыми потоками. Глава района получил бы инструмент, позволяющий ему решать необходимые вопросы, в том числе и с высшими должностными лицами. Фактически А.Г. Гладышев захотел стать очередным местным «помещиком», наблюдать которых можно во многих регионах страны [9], однако масштабы и финансовые выгоды задуманной идеи возмутили жителей и приобрели широкую огласку.
Попытки создания городского округа на территории района в условиях уже сложившихся границ имели место, несмотря на явную неоптимальность данного «подвида» городских округов, так как истинные причины подобного рода преобразований исходят из корыстных побуждений, личной заинтересованности власть имущих, а не из стремления к рациональному и качественному управлению. Широкая огласка ситуации в Одинцовском районе поможет остановить подобного рода попытки в других регионах, обнаруживая неэффективность такой территориальной структуры, лишение населения законных прав на местное самоуправление, а также несоответствие таких попыток законодательству. Несостоявшийся «уездный» городской округ Одинцово фиксирует лишь часть проблем, с которыми сталкиваются существующие городские округа подобного «вида».
Рассматривая описанную ситуацию как прецедент, можно говорить о необходимости реформирования федерального законодательства в данной части, именно что «уездный» подвид городского округа должен быть ликвидирован.
Литература
1. Федеральный закон Российской Федерации от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
2. Закон Московской области от 17.01.2001 N 12/2001-ОЗ (ред. от 07.10.2009) "Об административно-территориальном устройстве Московской области" (принят решением Мособлдумы от 27.12.2000 N 20/119).
3. Постановление Губернатора МО от 09.08.2004 № 169-пг «Об объединении и преобразовании некоторых населенных пунктов на территории Новоивановского сельского округа Одинцовского района Московской области».
4. Энциклопедия местного самоуправления. Экспертное заключение - http://emsu.ru/lg/0711/ppp-9.htm
5. «В единстве наша сила и …спасения», 12.10.2007 г. Информационный Интернет-портал района Одинцово.инфо - http://www.odintsovo.info/news/?div_id=20&id=13360
6. Интервью Марины Квалдыковой радиостанции «Радио Свобода» - http://www.svobodanews.ru/content/Transcript/442994.html
7. Энциклопедия местного самоуправления. Хроника основных событий - http://emsu.ru/lg/0712/ppp-15.htm
8. Плюснин Ю.М., Кордонский С.Г., Скалон В.А. Муниципальная Россия: образ жизни и образ мыслей. Опыт феноменологического исследования. – М.: ЦПИ МСУ, 2009. – 146 с.
9. Кордонский С.Г. Административно-территориальная структура России в «реальности» и «на самом деле». – М., 2009.
10. Центральная избирательная комиссия РФ. Организация голосования по изменению границ и преобразованию муниципальных образований - http://www.cikrf.ru/newsite/news/actual/2009/08/10/org_golos/org_golos_index.jsp
11. Администрация Одинцовского района Московской области - http://www.odin.ru/
