В статье автор поднимает проблему территориальной организации местного самоуправления и тенденции ее развития.
Ключевые слова: территориальная организация местного самоуправления, муниципальные образования, городской округ.
За последние несколько лет в регионах России наблюдается достаточно активный процесс изменения территориальных основ местного самоуправления. По состоянию на 1 января 2022 г. на территории России насчитывались 19 655 муниципальных образований. По сравнению с 2024 г. общее количество муниципальных образований уменьшилось на 1944 единицы. Это произошло за счет преобразования муниципальных районов и городских округов в муниципальные округа. Сельские поселения по количеству пока еще составляют основную часть видового разнообразия муниципалитетов — 13 878.
На начало 2020 года число муниципальных округов составило 33 единицы, а в 2024 году — 271 единицы. Всё это свидетельствует о постепенном уходе от двухуровневой системы местного самоуправления, идет сокращение количества муниципальных образований поселенческого типа и увеличение количества городских и муниципальных округов, то есть более крупных и централизованных.
В целом тенденция образования муниципальных округов набирает обороты, однако реализуется не во всех субъектах Российской Федерации. Например, в Оренбургской области в настоящее время нет ни одного муниципального округа, но сформированы 13 городских округов, 29 муниципальных районов, 444 сельских поселений.
По нашему мнению, необходимо сохранить возможность создания как одноуровневых, так и двухуровневых муниципальных образований. В соответствии с принципиальными положениями Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 г., ключевым направлением развития России является улучшение условий жизни населения малых, средних городов и сельских населенных пунктов. Данную позицию следует учитывать в дальнейшем территориальном муниципальном строительстве, в том числе в части сохранения и развития поселенческого уровня.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», от 28.08.1995 № 154-ФЗ (в настоящий момент утратил силу), предоставлял субъектам Федерации практически полную свободу в решении вопросов, касающихся территориальной организации муниципальной власти. В результате региональными властями было поставлено под угрозу существование поселений, что, в свою очередь, негативно сказалось на зарождающемся местном самоуправлении.
Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 08.08.2024) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [1], имел целью восстановить и усилить местное самоуправление на уровне поселений. В законе была установлена единая схема муниципально-территориальной организации для всей территории Российской Федерации, которая включала общие категории и типы муниципальных образований, а также единые нормы для их формирования и строгие правила преобразования муниципальных образований. В первоначальной редакции закона первичный уровень местного самоуправления представляли муниципалитеты поселенческого типа –сельские и городские поселения, а также городские округа, охватывающие все населенные территории страны за исключением межселенных территорий. Для поддержки и развития сельских поселений, а также для организации их взаимодействия между собой и с городскими поселениями были созданы муниципальные районы, представляющие собой муниципальные образования территориального типа.
Муниципальная реформа 2003 г. разнообразила и усложнила территориальные основы местного самоуправления, изменила понятие «муниципальное образование» из видового в родовое, развернув его в пять видов муниципалитетов, создав при этом два уровня местного самоуправления, наряду с «одноуровневым городским округом» [2].
Территориальная основа местного самоуправления, как институт права, в определенной степени пробельна и коллизионна. В Законе определяются такие виды урбанизированных муниципальных образований как: городское поселение, городской округ, городской округ с внутригородским делением, внутригородские район и территория. Анализ легальных дефиниций свидетельствует о том, что в них не раскрыта правовая природа категорий, и содержание носит формализованный характер.
В соответствии с абз. 2 ч. 2 ст. 2 Закона словосочетания «городской округ» и «городской округ с внутригородским делением» и образованные на их основе слова и словосочетания применяются в законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации в одном значении. Таким образом, в абсолютном большинстве случае правовой конструкцией города «смешиваются» все «однокоренные» понятия.
Важно обозначить, что в рамках тенденции укрупнения муниципальных образований, формирования городских округов за счет территорий «ликвидированных» сельских поселений, положительно решается ряд политических и экономических вопросов и может повыситься эффективность внутрирегионального управления за счет упрощения взаимодействия между уровнями власти. Однако централизация и «ручное государственное управление» не соответствует конституционной природе местного самоуправления, затрудняет реализацию идей демократии на местах, кроме того, командно-административное решение вопросов местного значения не позволяет формироваться системе предотвращения и профилактики муниципальных проблем. Поэтому определенную правовую ценность в рамках реализации данной тенденции территориального развития муниципальных образований имеют положения ст. 10 Закона, предусматривающие, что местное самоуправление может осуществляться на территориях внутригородских районов городских округов с внутригородским делением. В отличие от населенных пунктов, которые образовываются в условиях реализации обозначенных территориальных преобразований. Таким образом, крупные города сохраняют в рамках вновь созданной формы реальную возможность осуществления городского самоуправления. Кроме того поселения, присоединяемые к городскому округу с внутригородским делением, наделяется законом субъекта Российской Федерации статусом внутригородского района.
Правовая конструкция данных видов муниципальных образований и все указанные нормы были введены в текст Закона в 2014 году, который большинством ученых определяется точкой активизации тенденции территориального развития по укрупнению муниципальных образований. Однако практически к нивелированию правовой природы города привело первичное введение в Закон термина «городской округ». Дефиниция последнего включала один или несколько объединенных общей территорией населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями. Таким образом, фактически городской округ мог быть сформирован без города, городского поселения в своем составе [3].
В настоящее время в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации рассматривается законопроект, посвященный совершенствованию системы местного самоуправления. Данный законопроект является частью конституционной реформы и направлен на модернизацию территориальной организации и функционирования органов местного самоуправления. Проект закона был представлен сопредседателями рабочей группы по подготовке предложений А. А. Клишасом и П. В. Крашенинниковым 16 декабря 2021 г. Основная идея — синхронизация положений уже действующего в настоящее время Федерального закона от 21 декабря 2021 г. № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации», законов о публичной власти в субъектах Российской Федерации и на муниципальном уровне.
Основными нововведениями законопроекта являются внедрение одноуровневой системы местного самоуправления и модернизация способов избрания глав муниципальных образований.
Инициаторы реформы считают, что создание одноуровневой системы позволит оптимизировать полномочия органов местного самоуправления, повысить эффективность их деятельности и стабилизировать финансовое положение муниципальных образований. Для этого планируется осуществить укрупнение территорий муниципалитетов и сократить их общее количество.
По нашему мнению, важнейшей гарантией существования местного самоуправления является наличие сельских и городских поселений. Отказ, частичная замена поселенческого начала означает не просто смену текущей модели организации местного самоуправления, но фактический отказ от местного самоуправления как такового. Отказ от поселенческого начала не отражает территориальное и историческое многообразие муниципального устройства России.
Можно выделить следующие негативные последствия укрупнения сельских поселений и переход к одноуровневой системе местного самоуправления:
– сложность обеспечения эффективного процесса управления из-за увеличения размера территории сельского поселения в условиях значительной рассредоточенности сельских населенных пунктов и снижения степени их доступности.
– уменьшение доступности услуг, предоставляемых органами местного самоуправления и муниципальными предприятиями и учреждениями, для жителей отдаленных сельских населенных пунктов, что может привести к ухудшению качества оказываемых гражданам государственных и муниципальных услуг, снижению уровня и качества жизни и, в конечном счете, отъезду жителей из сельской местности.
Безусловно, законодательная модель муниципально-территориального устройства оказала значительное влияние на развитие местного самоуправления в России. Она способствовала созданию множества сельских и городских поселений по всей стране, предоставив им возможность самостоятельно управлять местными делами и решать вопросы жизнеобеспечения. Несмотря на заявленные цели, территориальная модель, установленная Федеральным законом № 131-ФЗ, вскоре выявила существенные недостатки.
Во-первых, она не смогла в полной мере решить основную задачу –укрепление поселенческого звена в рамках двухуровневой системы муниципального управления. Муниципальный район, призванный способствовать развитию и укреплению поселений, в ряде случаев сыграл обратную роль. Несмотря на формальное юридическое равенство поселений и муниципального района, на практике между ними сложились отношения власти и подчинения.
Во-вторых, модель муниципально-территориального устройства столкнулась с противоречиями государственной экономической политики, ориентированной на активное участие государства в экономике, в отличие от предыдущей политики невмешательства.
Таким образом, законодательная модель территориальной организации муниципальной власти, основанная на приоритете поселенческого начала, не обеспечила его должной поддержки в рамках двухуровневой системы.
Решение данной проблемы требует совершенствования законодательства в сфере территориальной организации местного самоуправления. Необходимо предусмотреть в региональных законах обязательное установление критериев, на основании которых будет приниматься решение о возможности сохранения муниципальных образований в границах городских и сельских поселений, а также муниципальных районов.
Таким образом, представляется, что проблема сохранения или введения поселенческой или смешанной системы местного самоуправления в отдельных субъектах Российской Федерации должна решаться органами государственной власти субъектов Российской Федерации путем принятия соответствующего регионального законодательства. В настоящее время такая возможность предусмотрена Федеральным законом № 131-ФЗ, согласно которому городские и муниципальные округа, муниципальные районы и поселения могут создаваться в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.
Литература:
- Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 08.08.2024) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.09.2024) // «Российская газета», № 202, 08.10.2003.
- Бабичев И. В. К вопросу о территориальном устройстве местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 3. С. 66–72.
- Соколова А. И. Об отдельных особенностях организации местного самоуправления в городских поселениях и округах // Труды Оренбургского института (филиала) МГЮА 2022. № 4(54). С. 35–40.
