Количество муниципальных образований Российской Федерации в течение 2015 г. уменьшилось на 510 единиц, численность городских округов и занимаемой ими территории наоборот увеличивается. Это связано отчасти с тенденцией последнего времени укрупнения поселений из-за расширения перечня вопросов местного значения и скудности местных бюджетов. Муниципальным образованиям не хватает финансовых и материальных средств для решения вопросов местного значения. Некоторые же крупные муниципальные образования — такие как городские округа, достигают своего предела роста и «поглощают» более мелкие поселения. Региональные органы государственной власти считают, что преобразование муниципальных районов в городские округа является одним из способов оптимизации расходов на содержание аппарата управления. Оставить собственную самостоятельность муниципальным образованиям и при этом расширить взаимодействие с соседними территориями поможет межмуниципальное сотрудничество.
До сих пор нет единого определения понятия «межмуниципального сотрудничества». Определяют его и как направления функционирования органов местного самоуправления смежных территорий, и как совместную деятельность муниципальных образований, и как систему взаимодействия. [10] Можно сказать, что межмуниципальное сотрудничество — это совместная деятельность муниципальных образований, выражающаяся в специфических организационно-правовых формах. Согласно ст. 8 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» предусматриваются следующие формы: совет, единое общероссийское объединение, межмуниципальные организации, заключение соглашений и договоров, объединение муниципальных образований. [1] Некоторые авторы предлагают делить формы межмуниципального сотрудничества по целям, если для решения политических задач — межмуниципальное объединение, а для решения хозяйственных задач — межмуниципальная кооперация. По мнению Л. Рогозиной сложилось три типа форм межмуниципального сотрудничества: ассоциативные, договорные, организационно-хозяйственные. [9] Порядок участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества должен определять представительный орган местного самоуправления../../../AppData/Local/Temp/cgi/online.cgi?req=query&REFDOC=200824&REFBASE=LAW&REFPAGE=0&REFTYPE=CDLT_CHILDLESS_CONTENTS_ITEM_MAIN_BACKREFS&ts=20285147782495525034&lst=0&REFDST=100423&rmark=1.
Подавляющее большинство муниципальных образований уже участвуют в деятельности ассоциаций, союзов и иных межмуниципальных некоммерческих организациях. Это около 190 межмуниципальных хозяйственных объединений в 50 субъектах Российской Федерации. Наибольшее распространение они получили в отраслях коммунального обслуживания, водоснабжения, тепло-, газо- и энергообеспечения. Менее распространены межмуниципальные учреждения транспортного обеспечения, благоустройства, охраны окружающей среды и другие. Среди актуальных типов межмуниципального сотрудничества можно выделить следующие:
− сотрудничество поселений, расположенных на территории одного или различных муниципальных районов;
− сотрудничество муниципальных районов и городских округов;
− сотрудничество муниципальных районов различных регионов, граничащих между собой.
Из анализа теоретических исследований и эмпирических данных можно выделить следующие признаки межмуниципального сотрудничества:
− основывается на практической пользе для всех сторон;
− субъекты находятся в равном положении;
− участники свободны в своем волеизъявлении.
Часто вступают в межмуниципальное сотрудничество муниципальные образования, которые различаются финансовым и экономическим потенциала, что может привести к ущемлению или игнорированию интересов небольших муниципалитетов. Чтобы этого избежать необходимо заранее предусмотреть такую систему, которая бы запрещала принятия решений исключительно одним участником. Это же касается и контрольных функций при передаче полномочий другому муниципалитету.
Органы местного самоуправления сталкиваются с проблемами, которые не могут быть решены на этом уровне власти, например, пропускная способность дорог и безопасность дорожного движения, правоохранительная деятельность. При их появлении необходимо ставить соответствующие проблемы перед теми уровнями власти, которые отвечают за данные вопросы. Во многих регионах России получили распространение межмуниципальные объединения с вовлечением в качестве субъекта органа государственной власти, например, координационный совет находится под воздействием (с участием) законодательного органа или губернатора.
По мнению Р. В. Бабуна «для России наибольший интерес представляет хозяйственная кооперация городских округов с прилегающими муниципальными районами, формирование и совместная эксплуатация территорий пригородных зон». [4] Кооперация — это сотрудничество, объединение для достижения общих целей и задач. Экономическое значение кооперации заключается в возможности совершать работы, недоступные силам отдельного лица. Кооперация в рамках современного российского законодательства реализуется через создания межмуниципальных организаций, заключение договоров и соглашений для решения вопросов местного значения, объединение финансовых и материальных ресурсов. Ю. М. Алпатов отмечает, что одной из наиболее удачных форм взаимодействия муниципальных образований является заключение межмуниципальных соглашений.
Они могут заключаться между различными муниципальными образованиями: поселение может заключать договор с муниципальным образованием района; городской округ — с муниципальным районом, поселением. Предметом подобных соглашений может быть объединение усилий для строительства какого-либо объекта, оказание друг другу определенной поддержки и иные предметы, направленные на решение конкретных проблем, затрагивающих их общие интересы. Заключение подобного рода договоров между муниципальными образованиями широко распространено в практике муниципального управления зарубежных стран: эксплуатация публичных сооружений, реализация мер по созданию рабочих мест и т. д.
Договоры и соглашения могут успешно использоваться для разделения бремени оказания услуг с соседними муниципальными образованиями, а также для предоставления тех услуг, которые передаются на муниципальный уровень и которые должны предоставляться на территории большей, чем территория одного муниципалитета (например: образование общей пожарной охраны, общей службы школьной психологической помощи, центра опеки и попечительства).
По бюджетных услугам, которым присущ эффект масштаба, основной задачей межмуниципального сотрудничества в городской агломерации является консолидация ресурсов муниципальных образований для реализации совместных проектов, связанных со строительством и эксплуатацией крупных объектов коммунальной и транспортной инфраструктуры. [8] Такое сотрудничество лучше организовывать в форме создания межмуниципальных коммерческих обществ (закрытые акционерные общества и общества с ограниченной ответственностью), фондов для совместного финансирования строительства объектов (автономные некоммерческие фонды). В соответствие с бюджетным законодательством расходование бюджетных средств на приобретение услуги должно соответствовать процедурам закупки, определенным в Федеральном законе от 05.04.2014 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».
Однако практических примеров создания и деятельности таких форм сотрудничества очень мало. Существует большая сложность в межмуниципальном взаимодействии и создании межмуниципальных органов для решения совместных инфраструктурных проектов. Большинство муниципальных образований подписывают друг с другом соглашения о намерениях (необязательные договоры). Однако, безусловно именно обязательные договоры, насыщенные ресурсным обеспечением в полной мере позволят реализовать все преимущества межмуниципального сотрудничества. Предметами таких соглашений может стать: в здравоохранении, соглашение о предоставлении услуг жителям района городской станцией скорой медицинской помощи Кемеровского района и г. Кемерово, Ивановского района и г. Иванова.
Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусмотрена возможность учреждения межмуниципальных хозяйственных обществ форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью. Но они получили еще меньшее распространение в России. [11] По мнению Э. Маркварта, «непопулярность данного способа связана с высоким уровнем взаимного недоверия, существующего в среде муниципальных чиновников и политиков, недоверием к гражданско-правовому договору, а также недостаточным знанием о возможностях и порядке реализации форм межмуниципальной хозяйственной кооперации». [7]
Важны данные соглашения и для агломераций. Агломерация представляет собой структуру, основанную на добровольном решении всех входящих в агломерацию муниципальных образований ради общей цели — повышения качества жизни. Формирование агломераций происходит чаще всего в естественном порядке, но процессы, лежащие в ее основе являются частично управляемыми. В рамках агломерации возникает вопрос о возможности формирования совместных органов местного самоуправления и передачи им полномочий органов местного самоуправления. Непонятен административно-правовой статус агломерации: нет понятия о такой административно-территориальной единице в федеральных законах.
В современных западных странах получило распространение создание совместных администраций, которые предполагают совместную реализацию всего комплекса управленческих функций. В российском законодательстве прямо не запрещено создание совместной администрации, но нельзя передавать любым муниципальным объединениям полномочия органов местного самоуправления. Однако органы местного самоуправления могут создавать некие органы, но без образования юридического лица, для координации, консультаций и согласования совместных действий. Поэтому создаются надгородские органы, которые в основном носят консультативный характер и представлены в форме ассоциации. Они, в том числе должны осуществлять согласование планов и стратегий социально-экономического развития территорий, нормативных актов муниципалитетов и др. Взаимодействие муниципальных образований при формировании градостроительной документации предусмотрено в Градостроительном кодексе РФ. К документам территориального планирования относятся: схемы территориального планирования муниципальных районов; генеральные схемы поселений; генеральные схемы округов. Указанные документы подлежат обязательному согласованию с органами государственной власти и органами местного самоуправления смежных муниципальных образований (ст. 21,25 Градостроительного кодекса РФ).
Одним из примеров создания системы управления агломераций служит Красноярск. Соглашение о совместной работе по формированию агломерации было подписано всеми муниципальными образованиями, в него входящими. Для управления процессом было создано госпредприятие «Корпорация Красноярск-2020». При реализации межмуниципальных проектов необходимо будет решать целый комплекс вопросов административного характера, например разрабатывать механизмы совместной реализации проектов. Публичный характер договора в рамках межмуниципального сотрудничества требует более детального проработки правил и процедур заключения.
Компетенция муниципальных образований в гражданском праве имеет четко обозначенные границы и в силу ст. 125 Гражданского кодекса Российской Федерации фактически является «производной» от компетенции органов местного самоуправления. В свою очередь, установленные действующим законодательством пределы компетенции органов местного самоуправления в области частного права не позволяют в должной мере организовать эффективное межмуниципальное взаимодействие.
Основываясь на анализе форм сотрудничества, используемых в зарубежной практике, рекомендуется внедрение таких форм сотрудничества, которые предполагают совместную реализацию полномочий и формирование межмуниципальных объединений с отдельными органами управления, бюджетом. Такими формами могут являться: аутсорсинг межмуниципальных услуг; межмуниципальные проектные группы; совместная администрация.
Литература:
- Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих — принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
- «Градостроительный кодекс Российской Федерации» от 29.12.2004 № 190-ФЗ URL //http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_51040/
- Алпатов Ю. М. К вопросу о формировании концепции межмуниципального сотрудничества муниципальных образований // Право и государство: теория и практика 2008. № 4. С. 34–38.
- Бабун Р. В. Проблемы межмуниципального сотрудничества //Городское управление. 2009. № 6. 63–70.
- Зинченко М. В. Межмуниципальная интеграция как фактор управления развитием экономической системы территории [Текст]: автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук / М. В. Зинченко // Хабаровск, 2008.
- Ирискина О. В. Современные формы управления межмуниципальным сотрудничеством в Российской Федерации // Известия Саратовского университета. 2010. Т. 10. Сер. Социология. Политология, вып. 2 с. 60-65.
- Маркварт Э. Межмуниципальное сотрудничество в хозяйственной сфере // Настольная книга для муниципальных политиков / Под ред. Е. С. Шугриной, В. А. Сивицкого. М., 2009. 266 c.
- Михайлова М. А. Форма организации межмуниципального сотрудничества в городской агломерации // Известия Алтайского государственного университета. 2011. № 4. С. 105–109.
- Петроградская А. А. Виды и формы межмуниципального сотрудничества в Российской Федерации. // Вестник СамГУ. 2009. № 5. С. 256–262.
- Рогозина Л. Правовое обеспечение и практика осуществления различных форм межмуниципальной кооперации в России и за рубежом. М.: Институт экономики города, 2009.
- Серебренникова А. С. Межмуниципальное сотрудничество: проблемы дефиниции и организационно-правовых форм. // Сибирский юридический вестник. 2004. № 2. С. 32–34.
- Ямалеева А. Р. Межмуниципальное сотрудничество: содержание понятия и принципы реализации // Марийский юридический вестник. 2016. № 2. С. 31–33.
