Работа посвящена анализу подходов к определению межмуниципального хозяйственного сотрудничества. Выделены признаки межмуниципального хозяйственного сотрудничества, позволяющие подробнее раскрыть содержание рассматриваемого явления. Рассматривается соотношение используемых в науке и законодательстве терминов «кооперация», «сотрудничество» и «взаимодействие».
Ключевые слова: межмуниципальное сотрудничество; межмуниципальное хозяйственное сотрудничество; признаки межмуниципального хозяйственного сотрудничества; кооперация; взаимодействие.
1. Введение.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [1] (далее — ФЗ № 131), конкретизируя предусмотренное Европейской хартией местного самоуправления право органов местной власти на ассоциацию, предоставляет возможность органам местного самоуправления вступать в отношения межмуниципального сотрудничества, предполагающего совместное решение вопросов на основе объединения ресурсов (экономическое (хозяйственное) межмуниципальное сотрудничество). Как показывает опыт европейских государств, подобный способ реализации полномочий является эффективным для достижения целей, стоящих перед местной властью, в условиях ограниченности материальных и управленческих ресурсов. Однако в практике российского муниципализма экономическое межмуниципальное сотрудничество не снискало широкого распространения, главной причиной чему видится отсутствие надлежащего механизма реализации подобного права.
Межмуниципальное хозяйственное сотрудничество предназначено для решения вопросов местного значения посредством объединения усилий нескольких муниципалитетов, тем самым позволяя добиваться наилучших результатов. Поэтому актуальность исследования межмуниципального хозяйственного сотрудничества обусловлена необходимостью реформирования правового регулирования рассматриваемого института в целях распространения его как способа решения вопросов местного значения.
Сотрудничество между публично-правовыми образованиями не является объектом пристального изучения в российской правовой науке как таковое. Несмотря на отсутствие общетеоретических положений о сотрудничестве публично-правовых единиц, в отраслевых юридических науках исследованы отдельные виды такого сотрудничества (например, в финансовом праве — межбюджетные трансферты, в конституционном — договоры и соглашения, заключаемые между Российской Федерацией и ее субъектами, их органами власти и т. д.).
Межмуниципальное сотрудничество является одним из проявлений сотрудничества между публично-правовыми образованиями и складывается в сфере функционирования местной власти. В науке муниципального права не сложилось единства по поводу используемой терминологии в сфере межмуниципального сотрудничества. Между тем вопрос о терминологии не носит схоластического характера. Устоявшаяся терминология, воспринятая законодателем, посредством определения основных характеристик, которым должна соответствовать деятельность по сотрудничеству между муниципалитетами, может способствовать разрешению практических проблем. Можно выделить два спорных вопроса: о содержательной стороне термина «межмуниципальное сотрудничество»; о соотношении категорий «сотрудничество», «кооперация», «взаимодействие».
2. Понятие и признаки межмуниципального хозяйственного сотрудничества.
А. С. Серебренникова предлагает понимать под межмуниципальным сотрудничеством форму осуществления местного самоуправления, представляющую собой различные способы совместной деятельности органов местного самоуправления двух и более муниципальных образований, в том числе с учреждением межмуниципальных организаций, при сохранении муниципальных образований самостоятельного статуса [2; с. 24]. Однако А. С. Серебренникова при выявлении признаков межмуниципального сотрудничества не раскрывает в чем суть данного явления именно как формы осуществления местного самоуправления.
Такая позиция представляется небесспорной. Местное самоуправление является одной из форм народовластия. Поэтому формы осуществления местного самоуправления по сути сопоставимы со способами осуществления власти народом на местном уровне. Подтверждением может выступать статья 130 Конституции Российской Федерации, согласно которой местное самоуправление осуществляется непосредственно гражданами, а также через органы местного самоуправления. Поэтому межмуниципальное сотрудничество не самостоятельная форма осуществления местного самоуправления, а лишь одна из организационных моделей решения вопросов местного значения органами местного самоуправления и осуществления координации различных муниципалитетов.
Л. Г. Рагозина определяет межмуниципальное сотрудничество как совокупность формы объединения и согласования интересов, координации действий муниципальных образований и (или) их органов в целях обеспечения представительства интересов муниципальных образований на всех уровнях государственной власти Российской Федерации, в международных органах и организациях, а также в целях повышения эффективности и результативности решения вопросов местного значения [3; с. 1].
Д. А. Попов характеризует межмуниципальное сотрудничество как совместную деятельность органов местного самоуправления в формах и порядке, предусмотренных ФЗ № 131, в целях решения вопросов местного значения, представляющих для муниципальных образований общий интерес [4; с. 30]. Как уже отмечалось, закон связывает взаимодействие в целях решения общих вопросов местного значения только с межмуниципальным хозяйственным сотрудничеством. Поэтому точка зрения, высказанная Д. А. Поповым, кажется более приемлемой для описания межмуниципального хозяйственного сотрудничества.
Обобщая приведенные позиции, можно выделить следующие признаки межмуниципального сотрудничества:
1) совместная деятельность муниципальных образований, направление усилий для достижения результата, представляющего интерес всем участникам сотрудничества. Межмуниципальное сотрудничество является горизонтальным сотрудничеством публично-правовых образований, т. к. оно складывается только между муниципальными образованиями, которые, несмотря на принадлежность к различным видам муниципальных образований, признаются равноправными участниками отношений по сотрудничеству;
2) реализуется для достижения определенных целей. Цели сотрудничества положены в основу отграничения видов сотрудничества — ассоциативного и хозяйственного. Целями ассоциативного сотрудничества являются организация взаимодействия органов местного самоуправления, выражение и защита общих интересов. Посредством межмуниципального хозяйственного сотрудничества достигаются цели объединения финансовых, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения. Стоит отметить, что не всегда выделяются виды межмуниципального сотрудничества, а авторы упоминают только о формах. Например, А. В. Сальков подразделяет межмуниципальное сотрудничество на ассоциативные, договорные, организационно-хозяйственные формы [5; с. 169]. Д. А. Попов в зависимости от поставленных целей выделяет 3 институциональные формы межмуниципального сотрудничества: совещательная деятельность и иная некоммерческая деятельность; коммерческая деятельность; совместное управление территориями [4; с. 29];
3) осуществляется в определенных формах. Форма межмуниципального сотрудничества — внешнее выражение совместной деятельности муниципальных образований. Каждому виду межмуниципального сотрудничества присущи свои формы, что обусловлено различными целями, а, следовательно, и порядком их достижения. ФЗ № 131 закрепляет в качестве форм ассоциативного сотрудничества советы муниципальных образований субъектов Российской Федерации, единое общероссийское объединение муниципальных образований, иные объединения муниципальных образований. Формами межмуниципального хозяйственного сотрудничества являются межмуниципальные объединения, хозяйственные общества и другие межмуниципальные организации. Также существуют формы межмуниципального сотрудничества, носящие межвидовой характер. Такой прежде всего является договорная форма сотрудничества, которая может использоваться и для коммуникации между муниципалитетами, и для совместного решения вопросов местного значения;
4) участие в межмуниципальном сотрудничестве не влечет объединения муниципальных образований. Напротив, межмуниципальное сотрудничество противоположно процессам объединения как способу повышения эффективности местной власти. А. И. Черкасов отмечает, что демократизм организации местного самоуправления, проявляющийся в наличии небольших территориальных образований, позволяющих обеспечить действенное участие населения в решении вопросов местного значения, противостоит рациональности, выраженной в укрупнении муниципальных образований в целях повышения управляемости и экономии сил и средств [6; с. 69]. В связи с этим институты межмуниципального сотрудничества позволяют обеспечить баланс демократических и рациональных начал в организации местного самоуправления.
Таким образом, под межмуниципальным сотрудничеством понимают совместную деятельность муниципальных образований, имеющей своей целью их взаимодействие, защиту общих интересов, объединение ресурсов для решения вопросов местного значения, протекающей в особых формах и не влекущей их объединения.
Невозможно уяснение сущности межмуниципального хозяйственного сотрудничества без обращения к экономике и теории управления, в рамках которых рассматриваемое явление получило первоначальное осмысление.
Среди причин, обусловливающих существование межмуниципального хозяйственного сотрудничества выделяют:
1. Эффект масштаба (economies of scale), суть которого заключается в уменьшении стоимости при увеличении производства [7; с. 59]. Посредством участия в межмуниципальном хозяйственном сотрудничестве муниципальные образования могут сокращать расходы на реализацию той или иной функции. И наоборот, как отмечают Н. Ю. Власова и Л. Н. Джек, если емкость рынка каждого из поселений недостаточно велика, чтобы обеспечивать оптимальный объем производства какого-либо вида услуг, то это приведет к увеличению цены на данные услуги [8; с. 29]. Межмуниципальное сотрудничество позволяет достичь оптимальный размер образования, предоставляющего услуги (optimal geographic scale), который зависит от 3 факторов: объем реализуемых функций, размер населения и его рассредоточенность [7; с. 59].
2. Решение проблемы отсутствия кадровых ресурсов и сокращение административного аппарата. При этом в зависимости от статуса межмуниципальных структур — публичные или частные — возможны несколько вариантов решения вопроса привлечения персонала: работники могут не иметь статуса муниципального служащего; одновременное участие как муниципальных служащих, так и не являющихся ими; исключительно муниципальные служащие как привлекаемые из органов местного самоуправления одного из муниципалитетов-участников, так и нанимаемые специально на службу в межмуниципальной структуре [9; с. 41]. Кроме того, муниципальный служащий может совмещать исполнение полномочий в органе местного самоуправления муниципального образования и в тех, что созданы в рамках межмуниципального сотрудничества.
3. Кооперация, взаимодействие и сотрудничество: грани соотношения.
Термины «кооперация», «взаимодействие», «сотрудничество» в литературе используется хаотично.
Д. А. Попов, один из первых кто пытался систематизировать используемую терминологию в сфере межмуниципальных отношений, отмечает, что «взаимодействие как понятие носит объективный и универсальный характер, которое охватывает все формы бытия и формы их отражения <…> «взаимодействие муниципальных образований» и «межмуниципальное сотрудничество» соотносятся как общее и частное, причем сотрудничество муниципальных образований выступает, как правило, результатом взаимодействия» [4; с. 27–28]. Но данная позиция идет вразрез с действующем законодательством. Статья 8 ФЗ № 131 использует термин «взаимодействие» только применительно к межмуниципальному ассоциативному сотрудничеству, а «сотрудничество» — для характеристики всего рассматриваемого института межмуниципального сотрудничества. При этом взаимодействие устанавливается как цель межмуниципального ассоциативного сотрудничества и по сути тождественно коммуникации муниципальных образований. В то же время, не представляется возможным раскрыть данным термин с правовой точки зрения.
В зарубежной литературе под «inter-municipal cooperation» как правило понимают совместную деятельность муниципалитетов по предоставлению публичных услуг [7; с. 56]. Поэтому предлагается отождествлять «межмуниципальную кооперацию» и «межмуниципальное хозяйственное сотрудничество».
Поэтому мы приходим к выводу, что термин «сотрудничество» является наиболее общим и характеризует все отношения, складывающиеся между муниципальными образованиями. «Взаимодействие» действующее законодательство связывает с ассоциативным сотрудничеством, называя его в качестве цели такого сотрудничества. «Межмуниципальная кооперация» в свою очередь является синонимом «межмуниципальному хозяйственному сотрудничеству».
Литература:
1. Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 40. ст. 3822.
2. Серебренникова А. С. Государственно-правовые проблемы межмуниципального сотрудничества: сравнительный анализ (на примере России и Франции): дисс. … канд. юр. наук. Иркутск, 2006. 209 с.
3. Рагозина Л. Г. Правовое обеспечение и практика различных форм межмуниципальной кооперации в России и за рубежом. М.: Институт экономики города, 2009. 21 с.
4. Попов Д. А. Межмуниципальное сотрудничество: сравнительно-правовой анализ форм реализации: дис. … канд. юр. наук. Москва, 2012. 231 с.
5. Сальков А. В. Значение различных форм межмуниципального сотрудничества на современном этапе развития местного самоуправления // Среднерусский вестник общественных наук. 2014. № 3. С. 169–174.
6. Черкасов А. И. Демократия и эффективность в системе местного управления зарубежных стран // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 7. С. 69–75.
7. G. Bel, M. E. Warner. Intermunicipal cooperation and costs: Expectations and evidence // Public Administration. 2015. Volume 93. Issue 1. P. 52–67.
8. Власова Н. Ю., Джек Л. Н. Теория и практика межмуниципального сотрудничества в контексте региональной политики Европейского Союза // Известия уральского государственного экономического университета. 2010. № 2. С. 26–31.
9. Good practices in intermunicipal co-operation in Europe: Repot of the European Committee on Local and Regional Democracy. 2007. 66 р.
