Преобразование различных типов муниципалитетов как механизм перераспределение ресурсов

Вопрос территориальной организации местного самоуправления на протяжении всего периода муниципальной реформы остается одним из актуальных и спорных. Еще более актуальным в данной сфере представляется вопрос преобразования одних типов муниципалитетов в другие, что обусловлено необоримостью проработки концепции территориальной организации местного самоуправления. Такая концепция должна соответствовать реальной практике и современным условиям.

При анализе механизмов преобразования муниципального района в городской округ и наоборот была выдвинута гипотеза о том, что имеющиеся недоработки в нормативно-правовом поле в части принципов и способов трансформации муниципалитетов используются представителями региональных элит в целях перераспределения и конвертирования ресурсов. Для анализа была выбрана попытка преобразования Одинцовского муниципального района Московской области в городской округ и состоявшееся преобразование Светлогорского городского округа Калининградской области в одноименный муниципальный район. Данные муниципальные образования и происходящие в них процессы были детально рассмотрены в рамках одного из исследований Проектно-учебной лаборатории муниципального управления Национального исследовательского университета — Высшей школы экономики.

Наибольшую публичную огласку получила попытка объединения в единый городской округ Одинцовского муниципального района Московской области и всех поселений, существующих в его территориальных границах.

В конце 2007 года по инициативе главы Одинцовского района А. Г. Гладышева в представительные органы поселений было внесено предложение по преобразованию муниципального района и входящих в него шестнадцати поселений в единое муниципальное образование — городской округ Одинцово. Для реализации этой инициативы предлагалось всем нынешним городским поселениям изменить статус на сельский, а затем провести всеобщее голосование по вхождению данных поселений в единый городской округ на правах сельских территорий.

Таким образом, предполагалось на территории, превышающей площадь Москвы, с 30%-ным сельским населением создать единый город. Два главных довода в пользу инициативы были озвучены руководителем района на встречах с депутатами городских и сельских поселений [6]. Во-первых, отмечалось изменение территориального деления Одинцовского района в ходе реформы местного самоуправления, в результате которого несколько бывших сельских округов получили статус городских поселений. То есть жители данных городских поселений лишились всех «сельских» льгот: ежемесячной 25%-ной надбавки к должностному окладу, компенсации оплаты жилья и коммунальных услуг и т. д. Во-вторых, главный упор делался на том, что практически все поселения лишены возможности перспективного развития по причине низкой наполняемости бюджета. Предполагалось, что единый бюджет нового муниципального образования позволит перспективно развиваться всем без исключения нынешним городским и сельским поселениям, а не только «богатым» Одинцово и сельским поселениям, на территории которых расположены элитные коттеджные поселки, называемые «Рублевкой».

Конечно, возвращение (или приобретение) льгот всегда позитивно влияет на решение населения: данные льготы предусмотрены для сельских населенных пунктов, статусом которых предлагалось наделить все населенные пункты района (соответственно, для этого и необходимо было изменить статус городским поселениям). Однако действительно «возвращенными» льготами они стали бы для городского поселения Новоивановское, которое до 2004 года имело статус сельского округа. Остальные городские поселения (Голицыно, Лесной Городок и т. д.) и раньше имели административный статус поселков городского типа, потому что жители преимущественно сельским хозяйством не занимались. Второй довод вызывает только недоумение, поскольку одна из функций муниципального района — выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений, в него входящих. Уж для помощи «аутсайдерам» какие-никакие полномочия у района есть.

Как бы то ни было, решение о необходимости проведения голосования и публичных слушаний на тему объединения в новое муниципальное образование единогласно было принято депутатами пятнадцати поселений Одинцовского района.

Правомерностью преобразования заинтересовались лишь депутаты городского поселения Голицыно, которые обратились с просьбой об экспертном заключении по двум вопросам: возможности и правомерности преобразования Одинцовского муниципального района в городской округ, а также возможности и правомерности преобразования городского поселения Голицыно в сельское поселение (напомним — преобразование шести городских поселений в сельские было необходимо для создания единого муниципального образования с сельскими территориями). Эксперты дали отрицательное заключение по обоим вопросам [5].

Помимо депутатов городского поселения Голицыно гражданскую активность проявили и многие жители района. Акции протеста против задуманного преобразования состоялись не только на территории района, но и в центре Москвы. В конечном итоге инициатива руководства района не нашла практической реализации, однако необходимо понять истинные причины, породившие стремление к созданию единого муниципального образования, и то, к каким последствиям привело бы создание городского округа.

Прежде всего, отметим возможные отрицательные последствия для жителей Одинцовского района. Сложно, например, представить, каким могло бы быть решение об установлении единого земельного налога для территории площадью 1270 кв. км, на которой расположены уже упомянутая «Рублевка» с ее роскошными коттеджами и скромные сельские поселения Ершовское и Никольское. Кроме этого, в экспертном заключении отмечалось, что «вряд ли возможно установление единого экономически обоснованного тарифа на транспортное обслуживание населения, что неминуемо отрицательно скажется на развитии конкуренции в транспортном обслуживании».

Предполагаемое преобразование лишило бы жителей удаленных поселений возможности участия в публичных слушаниях, например, по бюджету или различным программам развития. Более того, значительная удаленность будущей администрации вообще отстранила бы значительную часть населения от какого-либо участия в местной жизни. Таким образом, органы местного самоуправления единого муниципального образования получили бы возможность принимать решения в значительной степени без учета мнения населения.

Но ради чего все было затеяно на самом деле? Один мотив можно предположить. Наличие в районе престижных земельных участков, высокая цена на землю (налоги с которой поступают в местный бюджет) порождают стремление к единоличному контролю над финансовыми потоками, и этот контроль приобрел бы глава городского округа.

Неоднозначная и сложная по своей форме ситуация возникает в том случае, когда региональные власти стремятся ликвидировать искажения федерального законодательства и воссоздать на территории искусственно созданных городских округов двухуровневую модель местного самоуправления. Такая задача встала перед органами власти Калининградской области. Начало процессам по созданию двухуровневой системы местного самоуправления по всей области положило обращение губернатора Г. В. Бооса в областной Уставный суд о проверке соответствия уставу Калининградской области законов области от 5 ноября 2004 года № 437–446, в соответствии с которыми десять муниципальных районов (Неманский, Багратионовский, Нестеровский, Краснознаменный, Черняховский, Полесский, Озерский, Славский, Гусевский, Гурьевский) были наделены статусом городских округов. Уставный суд признал данные законы не соответствующими уставу Калининградской области. Областной думой также было рассмотрено преобразование Светлогорского городского округа в Светлогорский муниципальный район, и 25 октября 2007 года соответствующий закон был принят. Законодательные акты, применяемые для данного муниципалитета как городского округа, были признаны утратившими силу.

Светлогорский муниципальный район — часть федерального курорта «Светлогорск—Отрадное» — является базой ведомственных санаториев Министерства обороны РФ, а также местом отдыха так называемых «невыездных» граждан. Это бездотационный, с профицитным бюджетом муниципалитет. Этот фактор обеспечивал его автономность от области.

Калининградская область, для которой всегда была характерна «автономность» политической элиты, «не принимала» выходцев из Москвы и Санкт-Петербурга до прихода на пост губернатора Георгия Бооса. Однако данная тенденция в Светлогорске продолжала сохраняться до недавнего времени. Можно предположить, что губернатору было необходимо поставить в таких перспективных с точки зрения инвестиций муниципалитетах свои креатуры, разрушив таким образом «традицию» независимости местной власти. Факт того, что пришедший в 2005 году Г. Боос обратился в Уставной суд по поводу законов, принятых в конце 2004 года, косвенно подтверждает это предположение.

Принятый закон Калининградской области «Об организации местного самоуправления на территории Светлогорского городского округа» наделил территорию статусом муниципального района, в котором было создано три городских поселения: «Город Светлогорск», «Поселок Донское» и «Поселок Приморье». Были также установлены границы Светлогорского муниципального района и трех вновь образованных поселений, а также численность представительных органов первого созыва данных поселений.

Сразу после принятия закона «Об организации местного самоуправления на территории Светлогорского городского округа» двое граждан, являющиеся жителями города Светлогорска, обратились в Калининградский областной суд с заявлением об оспаривании названного Закона Калининградской области и, уточнив основания заявленных требований, сослались на то, что оспариваемый нормативный правовой акт принят в нарушение ст. 12 Конституции РФ и раздела 4 Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации, утв. Указом Президента РФ от 15 октября 1999 года № 1370, а также ч. 2 ст. 59, ст. 62 Устава Калининградской области и установленного законодательством Калининградской области порядка подготовки и принятия законов Калининградской области.

Полагали оспариваемый Закон не соответствующим положениям ст.ст. 1, 3, 11, 13, 23, 34, 35, 36, 40 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ".

По их мнению, не соответствует требованиям ст.ст. 2, 11 Федерального закона № 131-ФЗ наделение статусом городского поселения вновь образованных муниципальных образований «Поселок Донское» и «Поселок Приморье», не имеющих развитой транспортной, социальной и иной инфраструктуры.

Считали, что оспариваемый Закон противоречит ч. 1 ст. 1 Федерального закона № 131-ФЗ, поскольку сельские населенные пункты Лесное, Маяк, Марийское, Молодогвардейское не наделены статусом муниципального образования, чем нарушены права проживающих в этих населенных пунктах граждан. Утверждали, что оспариваемым Законом нарушено их право на местное самоуправление, поскольку существовавшее муниципальное образование «Светлогорский городской округ», не имевшее соответствующего статуса, преобразовано в Светлогорский муниципальный район с образованием в его составе городских поселений без учета мнения населения, по истечении установленного п. 1 ч. 1 ст. 85 Федерального закона № 131-ФЗ пресекательного срока.

Кроме того, федеральное законодательство не предусматривает право органов государственной власти субъектов РФ устанавливать численность, срок полномочий, дату выборов и порядок формирования органов местного самоуправления муниципальных образований, образованных путем преобразования [2].

В удовлетворении основной части требований суд отказал, и Верховный суд поддержал эту позицию [3].

25 мая 2008 года состоялись выборы депутатов в советы депутатов поселений во всех трех вновь образованных городских поселениях, из числа которых были избраны мэры, а затем заключены соглашения с сити-менеджерами. В совет депутатов городского поселения «Приморье» было избрано всего двое местных жителей, остальные восемь — представители области, также как и сити-менеджер. Стоит отметить, что не оказалось ни одного депутата старше 35 лет [4]. Сходная ситуация сложилась в городском поселении «Донское». Таким образом, нижний уровень муниципальной власти стал лояльным губернатору. После этого для полной «смены караула» оставалось дождаться выборов главы района из числа депутатов районного совета (15 человек), образованного из глав поселений, входящих в состав Светлогорского района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства. Главным претендентом был единоросс Владимир Решетин, застреленный, однако, за несколько дней до первого заседания, в результате чего затянувшаяся процедура была все-таки завершена 22 декабря 2009 года избранием главой района Игоря Партулеева.

Схема «губернаторской экспансии» была реализована через смену статуса муниципалитета: из цельного городского округа была образована двухуровневая система местного самоуправления (район и городские поселения). Следовательно, увеличилось количество людей, занимающих «властные» посты, и на эти места с применением различных технологий были поставлены либо выбраны лояльные областной власти люди.

Можно предполагать, что в дальнейшем планировалось создать отдельный муниципальный район, который объединил бы все прибрежные и те, что входят в состав федерального курорта. Более того, самим руководством Калининградской области была выдвинута инициатива по существенному изменению территориальной структуры: из 22 крупных муниципальных образований (муниципальных районов и городских округов) предлагалось оставить два городских округа и восемь муниципальных районов. Высказывается аргумент, что это создаст более предпочтительные условия для реализации Стратегии социально-экономического развития области.

Таким образом, границы федерального курорта смогут совпасть с административными границами района, что делает последний привлекательным с точки зрения освоения федеральных средств — гораздо удобнее вкладывать средства, выделяемые на один район (в котором у власти будет находиться доверенное лицо губернатора, а, следовательно, и федерального центра), нежели распылять их между двумя-тремя. Если город-курорт Анапа объединялся с целью консолидации ресурсов, то в данной ситуации ресурсы необходимо было сначала получить.

Подобный переход от одноуровневой территориальной структуры (городской округ) к двухуровневой (муниципальный район и поселения на его территории), не предусмотренный федеральным законодательством, можно рассматривать как метод по привлечению и конвертированию ресурсов, примененный в данном случае региональной и федеральной властями.

Возможности изменения границ муниципальных образований и трансформация одного вида муниципалитета в другой (городского округа в муниципальный район и наоборот) не нашли отражения в федеральном законодательстве. Лакуны в законодательстве вызывают у властей разного уровня желания и возможности посредством преобразования муниципальных структур решить какие-то собственные проблемы, и все неудавшиеся и удавшиеся попытки такого рода трансформаций можно рассматривать в качестве способов присвоения и конвертирования общественных ресурсов.

В заключение следует напомнить, какие возможности трансформации муниципальных образований предусматривает закон о местном самоуправлении, а о каких умалчивает. Естественно, встает вопрос: не следует ли добиваться от федерального законодателя ясного и недвусмысленного ответа по каждому пункту «умолчаний»?

Таблица 1

Правовые формы преобразования муниципальных образований

Литература:

1. Федеральный закон Российской Федерации от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

2. Решение Калининградского областного суда от 3 марта 2008 года № 3-8/08 (www.pravoteka.ru/docs/kaliningradskaya_oblast/2017.html).

3. Определение Верховного суда РФ от 21 мая 2008 года № 71-Г08-9 (www.pravoteka.ru/docs/kaliningradskaya_oblast/1361.html).

4. Интервью с депутатами городского Совета поселения Приморье Светлогорского муниципального района, 01.04.2009 г. (архив Лаборатории муниципального управления).

5. Энциклопедия местного самоуправления. Экспертное заключение -http://emsu.ru/lg/0711/ppp-9.htm.

6. «В единстве наша сила и …спасения», 12.10.2007 г. Информационный Интернет-портал района Одинцово.инфо - www.odintsovo.info/news/?div_id=20&id=13360.