Нормирование и выдача разрешений на сбросы веществ в водные объекты



Россия занимает второе место в мире (после Бразилии) по обеспеченности водными ресурсами. На территории страны находятся самое глубокое озеро — Байкал, протекают крупнейшие реки — Волга, Енисей, Обь, Иртыш, Лена, Амур. Берега России омывают моря Атлантического, Тихого и Серного Ледовитого океанов. Помимо этого, Россия имеет множество промышленных предприятий, производственный цикл которых требует значительных водных ресурсов, что в то же время приводит к выбросам продуктов производства и загрязнению окружающей среды. Это, в свою очередь подразумевает выдачу разрешений на осуществление таких сбросов и нормированию этих сбросов, что влечет к образованию властных полномочий исполнительно-распорядительного характера со стороны органов исполнительной власти, направленных на природопользователей. Все это подтверждает актуальность темы.

Согласно пункта 4 статьи 1 Водного кодекса РФ, водным объектом является «природный или искусственный водоем, водоток либо иной объект, постоянное или временное сосредоточение вод в котором имеет характерные формы и признаки водного режима» [14]. Также, согласно статье 1 закона «Об охране окружающей среды» нормативами допустимых сбросов (НДС) являются «нормативы сбросов загрязняющих веществ в составе сточных вод в водные объекты, которые определяются как объем или масса химических веществ либо смеси химических веществ, микроорганизмов, иных веществ, как показатели активности радиоактивных веществ, допустимые для сброса в водные объекты стационарными источниками» [13].

Еще одним базовым определением служит понятие лимитов на выбросы и сбросы загрязняющих веществ и микроорганизмов (лимитов на выбросы и сбросы), также содержащееся в настоящем Законе. Лимиты на выбросы и сбросы — это «ограничения выбросов и сбросов загрязняющих веществ и микроорганизмов в окружающую среду, установленные на период проведения мероприятий по охране окружающей среды, в том числе внедрения наилучших существующих технологий, в целях достижения нормативов в области охраны окружающей среды» [13].

Кроме того, нормирование воздействия на окружающую среду закреплено в главе 5 настоящего Закона. В частности, в статье 23 настоящего Закона закреплены нормативы допустимых сбросов веществ и микроорганизмов. Так, из статьи следует, что сбросы в водоемы в пределах установленных лимитов возможны на основании разрешений, выданных соответствующими государственными органами исполнительной власти, занимающимися регулированием в области охраны окружающей среды [13]. Пункт 118 части 1 статьи 333.33 Налогового кодекса устанавливает за выдачу такого разрешения государственную пошлину в размере 3 500 рублей [16].

Постановлением Правительства № 469 закреплено, что на основании предложений водопользователей нормативы допустимых сбросов вредных веществ, кроме радиоактивных, утверждают Росводресурсы совместно с Росгидрометом, Роспотребнадзором, Росрыболовством и Росприроднадзором [7]. Эти нормативы разрабатываются с учетом различных показателей качества воды и утверждаются указанными органами, если имеется положительное заключение экологической экспертизы [8]. Кроме того, разработка нормативов допустимых сбросов осуществляется в соответствии с утвержденной Министерством природных ресурсов РФ методикой разработки НДС веществ и микроорганизмов в водные объекты для водопользователей [12].

В случае, если на водные объекты оказывается негативное воздействие, то природопользователи обязаны платить за это воздействие на окружающую среду. Согласно постановлению Правительства № 632, существует базовые нормативы планы, которые распространяются на сбросы в воду в пределах НДС и устанавливаются для каждого загрязняющего вещества с учетом степени их опасного воздействия на окружающую среду. Наряду с этим, имеются базовые нормативы за сбросы в пределах установленных лимитов. Также имеются коэффициенты к базовым нормативам, которые устанавливаются в зависимости от значимости водного объекта. При этом, природопользователи оплачивают нормативы в рамках НДС за счет себестоимости продукции (работ, услуг), а сбросы сверх нормы — за счет собственной прибыли, остающейся в распоряжении [6].

Кроме того, в постановлении Правительства № 913 установлены ставки платы за сбросы вредных веществ в водные объекты для 2016, 2017 и 2018 годов, а также сказано, что при расчете платы за сбросы в особо охраняемые природные объекты устанавливается повышающий коэффициент, равный 2 [9].

За неуплату таких нормативов может быть предусмотрена административная ответственность по статье 8.5 КоАПа за сокрытие или искажение экологической информации [17].

Органом исполнительно власти, уполномоченным на выдачу разрешений на сбросы вредных веществ и микроорганизмов в водоемы является Федеральная служба по надзору в сфере природопользования и ее территориальные управления [3]. Существует перечень документов, необходимых для получения такого разрешения. К нему относятся: заявление о выдаче соответствующего разрешения, утвержденные нормативы допустимых сбросов (НДС), бланк разрешения на сброс в электронной форме, протоколы анализов сточных вод, план природоохранных мероприятий по сокращению сброса загрязняющих веществ [2]. Выдачей разрешений на сбросы радиоактивных веществ в водные объекты согласно пункту 5.3.3.5 Положения, утвержденного Постановлением Правительства РФ № 401, занимается Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) и его территориальные органы, также, согласно пункту 5.3.4.устанавливает НДС радиоактивных веществ в водные объекты [4].

В Российской Федерации выдача разрешения на сбросы веществ, кроме радиоактивных, в водные объекты, осуществляемая Росприроднадзором и его органами по месту сбросов веществ, является государственной услугой. Порядок ее предоставления закреплен в соответствующем административном регламенте. Согласно этому регламенту, разрешения выдаются юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, ведущим любой вид деятельности, связанный со сбросами вредных веществ и организмов в водные объекты. Срок действия разрешения при соблюдении НДС соответствуют сроку действия установленных нормативов (как правило не более 5 лет). Если НДС не соблюдаются, но при этом есть лимиты, то срок составляет 1 год с момента выдачи такого разрешения. Затем нужно продлять разрешение. Разрешение можно получить в течение 30 рабочих дней, предварительно уплатив пошлину в размере 2000 рублей [10].

Выдача разрешения на сброс загрязняющих веществ относится к правилам природопользования, в частности водопользования, и подпадает под сферу действия административного права и регулируется Кодексом об административных правонарушениях РФ. Нарушение этих правил согласно части 1 статьи 8.14 указанного Закона влечет за собой наложение санкций от административного штрафа (на сумму до 100 000 рублей для юридических лиц) до административного приостановления деятельности сроком до 90 суток[17].

Что касается нормативного регулирования на региональном уровне, то, как уже отмечалось выше, территориальные органы Росприроднадзора осуществляют услугу по выдаче разрешений на сбросы вредных веществ и микроорганизмов по месту их сброса.

Помимо уже перечисленных нормативных правовых актов, регулирующих данную сферу, существую региональные акты и акты, регулирующие нормирование сбросов по конкретным водным объектам.

Примером регулирования нормирования сбросов может послужить Федеральный закон «Об охране озера Байкал» от 01.05.1999 N 94-ФЗ. В указанном законе содержатся границы природной зоны Байкала, на которую распространяется его действие. Также, перечислены органы Республики Бурятия, Иркутской области и Забайкальского края, ответственные за охрану этого водного объекта. Кроме того, существует также отдельный перечень видов деятельности, запрещенной на Байкале, утвержденный Правительством РФ [15]. К таким видам, например, относятся различные промышленные производства, сбросы сточных вод, содержащих токсичные и иные вредные вещества, а также производство целлюлозы, бумаги, картона [7].

Глава 3 Закона «Об охране озера Байкал» посвящена нормативному регулированию вредного воздействия на экосистему озера. Так, в статье 13 содержится порядок установления таких нормативов. Перечень и допустимое содержание вредных веществ при их сбросе в озеро со сточными водами представлен в соответствующем приказе Минприроды РФ [11]. В статье 14 говорится о том, что предельно допустимый объем сбросов вредных веществ имеет тенденцию к снижению и ежегодно обновляется с учетом результатов научных исследований [15].

Также, некоторые региональные законы предусматривают свои санкции, отличные от федеральных, за правонарушения в области природопользования. К примеру, Кодекс города Москвы об административных правонарушениях налагает ответственность, отличную от федерального КоАПа в сфере нарушения НДС. Так, согласно статье 4.3 указанного Закона при загрязнении вод на территории природного комплекса города предусмотрен штраф до 3000 рублей для граждан, 40 000 руб. — для должностных лиц и 250 000 рублей для юрлиц [1].

На основании приведенного анализа нормативных актов, регулирующих нормирование сбросов веществ в водные объекты как на федеральном, так и региональном уровнях, а также в ходе разбора процесса предоставления государственной услуги по выдаче разрешения на сбросы, можно выделить ряд проблемных аспектов.

1. В действующем Административном регламенте по выдаче разрешений на сбросы веществ в водные объекты от 2013, размещенном на официальном сайте Росприроднадзора, года размер госпошлины составляет 2 000 рублей и дается отсылка к пункту 118 части 1 статьи 333.33 Налогового Кодекса РФ. Однако в действующей версии НК РФ в этом же пункте размер госпошлины составляет 3 500 рублей (норма была введена Федеральным законом от 21.07.2014 N 221-ФЗ от 2014 года). Таким образом, существует несоответствие административного регламента действующему законодательству. При этом в ФЗ № 7 «Об охране окружающей среды» приведена актуальная информация относительно размера пошлины.
2. Несмотря на имеющееся нормативное регулирование и регламент предоставления разрешения на сбросы, состояние водных объектов и качество воды в них ухудшается. Об этом, например, свидетельствуют данные, приведенные на сайтах Управлений Росприроднадзора в Республике Бурятия, Забайкальском крае и других субъектах [18, 19]. Это говорит о низкой эффективности регулирующих актов по данному вопросу, слабому контролю со стороны государственных органов за соблюдением таких норм и высоким допустимым значениям сбросов.
3. Кроме того, на региональном уровне слабо освещены санкции за нарушение нормативов сбросов вредных веществ в водные объекты. Так, в ходе анализа КоАПов регионов, на территории которых расположено озеро Байкал, таких статей выявлено не было. Лишь в КоАПе города Москвы имеются санкции по данному вопросу, отличные от федеральных.
4. Также, в Постановлениях Правительства, регулирующих нормирование сбросов в водные объекты, есть порядок использования водных ресурсов, указано нормирование сбросов, ответственные органы за соблюдением нормативов сбросов, но ответственность за нарушение не прописана или приводится в «рамочных» формулировках (пример: предусмотрена ответственность в соответствии с административным законодательством).
5. Ставки платы за негативное воздействие сбросов в водные объекты по некоторым видам веществ могут в несколько десятков и сотен раз превышать значение административных штрафов, налагаемых на юридических лиц за сокрытие экологической информации. Это может привести к тому, что природопользователю будет выгоднее разместить свое производство близ водоема и сбрасывать туда загрязняющие вещества, никого не уведомив, и при этом заплатить штраф, чем оплачивать нормативы допустимых сбросов.
6. В действующем законодательстве нет конкретного определения понятия «сбросы веществ в водные объекты», имеется лишь определение сточных вод в Водном кодексе РФ [20].

Необходимо выработать согласованные действия по урегулированию проблемных вопросов, выявленных н основе анализа действующего законодательства России.

Во-первых, необходимо привести административный регламент по выдаче разрешений на сбросы в водные объекты в соответствие с нормами действующего законодательства РФ.

Во-вторых, нужно повысить эффективность нормативных правовых актов в сфере сбросов веществ в водоемы за счет пересмотра действующего нормирования сбросов в пользу уменьшения допустимой концентрации вредных веществ. Также, на основании большого количества загрязненных водных объектов с учетом действующих административных мер регулирования, существует потребность в ужесточении контроля за соблюдением нормативов по сбросам, а также иных природоохранных нормативов. Это может проявляться в увеличении количества плановых проверок или их качества.

В-третьих, следует добавить в региональное административное законодательство норм, содержащих ответственность за загрязнение водных объектов и нарушение имеющихся нормативов допустимых сбросов. Помимо этого, можно повысить административные штрафы за нарушение НДС в особо охраняемых природных объектах (например, в природной зоне озера Байкал).

В-четвертых, можно внести пункты, содержащие ответственность за нарушение порядка использования водных ресурсов и нормативов сбросов, или конкретизировать формулировки, если такие пункты имеются в Постановлениях Правительства РФ, регулирующих данную сферу.

В-пятых, необходимо повысить штраф за уклонение от уплаты НДС до уровня ставок на сбросы некоторых особо опасных веществ в водоемы, за которые начисляются наиболее высокие ставки при уплате НДС и сверхлимитов либо наложить обязанность по уплате нормативов независимо от предписания оплатить штраф за нарушение статей 8.14 или 8.5 КоАПа РФ.

В-шестых, включить в действующее водное законодательство понятия «сбросы веществ в водные объекты».

Литература:

1. Закон г. Москвы от 21.11.2007 N 45 (ред. от 25.05.2016) «Кодекс города Москвы об административных правонарушениях»// Ведомости Московской городской Думы — 22.01.2008. — N 12. — ст. 251.
2. <Информация> Росприроднадзора <О плате за негативное воздействие на окружающую среду>
3. Постановление Правительства РФ от 30.07.2004 N 400 (ред. от 11.07.2016) «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования и внесении изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 22 июля 2004 г. N 370"// Собрание законодательства РФ 09.08.2004. — N 32. — ст. 3347.
4. Постановление Правительства РФ от 30.07.2004 N 401 (ред. от 01.07.2016) «О Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору»
5. Постановление Правительства РФ от 23.07.2007 N 469 (ред. от 08.06.2011) «О порядке утверждения нормативов допустимых сбросов веществ и микроорганизмов в водные объекты для водопользователей»// Собрание законодательства РФ — 30.07.2007. — N 31. — ст. 4088.
6. Постановление Правительства РФ от 28.08.1992 N 632 (ред. от 26.12.2013) «Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение воздействия»// Российская газета — N 205. — 16.09.1992.
7. Постановление Правительства РФ от 30.08.2001 N 643 (ред. от 02.03.2015) «Об утверждении перечня видов деятельности, запрещенных в центральной экологической зоне Байкальской природной территории» // Российская газета — N 173. — 06.09.2001.
8. Постановление Правительства РФ от 30.12.2006 N 881 «О порядке утверждения нормативов допустимого воздействия на водные объекты» // Российская газета — N 11. — 20.01.2007.
9. Постановление Правительства РФ от 13.09.2016 N 913 «О ставках платы за негативное воздействие на окружающую среду и дополнительных коэффициентах»// Собрание законодательства РФ — 19.09.2016. — N 38. — ст. 5560.
10. Приказ Минприроды России от 09.01.2013 N 2 «Об утверждении Административного регламента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по предоставлению государственной услуги по выдаче разрешений на сбросы веществ (за исключением радиоактивных веществ) и микроорганизмов в водные объекты» (Зарегистрировано в Минюсте России 26.06.2013 N 28900)// Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти — N 35. — 02.09.2013 (опубликован без приложений к Регламенту).
11. Приказ Минприроды РФ от 05.03.2010 N 63 «Об утверждении нормативов предельно допустимых воздействий на уникальную экологическую систему озера Байкал и перечня вредных веществ, в том числе веществ, относящихся к категориям особо опасных, высокоопасных, опасных и умеренно опасных для уникальной экологической системы озера Байкал» (Зарегистрировано в Минюсте РФ 07.06.2010 N 17490)// Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти — N 26. — 28.06.2010.
12. Приказ МПР России от 17.12.2007 N 333 (ред. от 29.07.2014) «Об утверждении методики разработки нормативов допустимых сбросов веществ и микроорганизмов в водные объекты для водопользователей» (Зарегистрировано в Минюсте России 21.02.2008 N 11198)// Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти — N 22. — 02.06.2008.
13. Федеральный закон от 10.01.2002 N 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» // Собрание законодательства РФ — 14.01.2002. — N 2. — ст. 133.
14. Федеральный закон от 03.06.2006 N 74-ФЗ (ред. от 28.11.2015) «Водный кодекс Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ — 05.06.2006. — N 23. — ст. 2381.
15. Федеральный закон от 01.05.1999 N 94-ФЗ (ред. от 28.06.2014) «Об охране озера Байкал»// Собрание законодательства РФ — 03.05.1999. — N 18. — ст. 2220.
16. Федеральный закон от 05.08.2000 N 117-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая)»// Собрание законодательства РФ — 07.08.2000. — N 32. — ст. 3340.
17. Федеральный закон от 30.12.2001 N 195-ФЗ (ред. от 06.07.2016) «Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях»// Собрание законодательства РФ — 07.01.2002. — N 1 (ч. 1). — ст. 1.
18. Федеральная экологическая информация Забайкальского края URL: http://75.rpn.gov.ru/node/603 (Дата обращения: 09.10.2016).
19. Федеральная экологическая информация Республики Бурятия URL: http://03.rpn.gov.ru/node/668 (Дата обращения: 09.10.2016).
20. Русин С. Н. Правовые проблемы нормирования сбросов загрязняющих веществ на водосборные площади и взимания платы за этот вид негативного воздействия на окружающую среду//Отрасли права [Аналитический портал]. URL: http://xn----7sbbaj7auwnffhk.xn--p1ai/article/18751 (дата обращения: 10.10.2016).