Анализируется ход пенсионной реформы, проводимой в период с середины 90-х годов ХХ века до 2001 года. Отражаются законодательные решения, принятые в этот период. В статье также показана взаимосвязь государственного, негосударственного пенсионного обеспечения и обязательного пенсионного страхования.
Ключевые слова: система пенсионного обеспечения, пенсионная реформа, пенсия, негосударственное пенсионное обеспечение, государственная пенсия, негосударственная пенсия, обязательное пенсионное страхование
К середине 90-х годов ХХ века стало очевидным, что действующая система пенсионного обеспечения в Российской Федерации представляет собой одну из острейших социально-экономических проблем. С учетом особенностей переходного периода к рыночным отношениям, федеральные органы государственной власти подготовили Концепцию реформы системы пенсионного обеспечения в Российской Федерации, которая была утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 7 августа 1995 г. № 790 «О мерах по реализации концепции реформы системы пенсионного обеспечения в Российской Федерации» [9]. В Концепции были определены основные цели реформы, среди которых были названы следующие: достижение финансовой стабильности пенсионной системы, реализация прав граждан на пенсионное обеспечение, развитие государственного пенсионного страхования и бюджетного финансирования, совершенствование управления пенсионным обеспечением и его адаптация к рыночным отношениям, рационализация и оптимизация условий предоставления и размеров пенсий. Следует отметить, что именно в этой Концепции впервые было введено понятие трехуровневой системы пенсионного обеспечения, при этом предлагаемые изменения государственной системы сводились в основном к корректировке ее отдельных параметров. Этот вариант пенсионной реформы, как отмечают исследователи, был самым консервативным из всех появившихся за последние годы, так как в принципе он не учитывал долгосрочный фактор старения населения [12].
В Концепции выделялись следующие уровни пенсионного обеспечения.
Первый уровень — базовая пенсия, которая должна предоставляться всем гражданам, независимо от основания назначения пенсии и трудового стажа, Она назначается в твердых размерах с учетом прожиточного минимума пенсионера, выплачивается только неработающим пенсионерам. Предусматривалось, что на переходный период базовая пенсия будет представлять собой часть трудовой пенсии, при сохранении социальной пенсии.
Второй уровень — трудовая (страховая) пенсия. В ходе реализации положений Концепции предстояло привести в соответствие условия предоставления и размер пенсии с объемом участия каждого конкретного лица, выражаемым в продолжительности социального (пенсионного) страхования [14] и величине уплаченных взносов. При разработке документа учли практику невыплат зарплаты и неформальных отношений в сфере оплаты труда в 1990-е годы: для достижения сбалансированности пенсионной системы предлагалось перейти от расчета пенсии на основе трудового стажа и начисленной зарплаты к расчету на основе страхового стажа и заработка, с которого уплачивались взносы.
Третий уровень — негосударственная пенсия, которая рассматривалась как дополнительная по отношению к первым двум и была возможна в форме профессиональных пенсионных систем отдельных организаций, отраслей или территорий, а также в форме личного пенсионного накопления граждан в негосударственных пенсионных фондах или страховых компаниях. Мысль о необходимости развития негосударственного пенсионного обеспечения как дополнительного источника доходов пенсионеров впервые прозвучала именно в этой Концепции.
Концепция заложила создание персонифицированного учета, что сыграло важную роль в улучшении качества управления пенсионной системой. В целях исполнения положений, заложенных в Концепции, вскоре был принят Федеральный закон от 1 апреля 1996 г. № 27-ФЗ «Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе обязательного пенсионного страхования» [1], который, с учетом последующих изменений, действует и по сей день. Названный Федеральный закон устанавливает правовую основу и принципы организации индивидуального (персонифицированного) учета сведений о гражданах, на которых распространяется действие законодательства Российской Федерации об обязательном пенсионном страховании, лицах, имеющих право на получение государственной социальной помощи, лицах, имеющих право на дополнительные меры государственной поддержки в соответствии с Федеральным законом от 29 декабря 2006 г. № 256-ФЗ «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей» [2], а также сведений о детях.
С изданием Указа Президента Российской Федерации от 16 сентября 1992 г. № 1077 «О негосударственных пенсионных фондах» [10] появились в России негосударственные пенсионные фонды. В Указе, в целях улучшения пенсионного обеспечения граждан и защиты их сбережений от инфляции, провозглашалось право предприятий, учреждений, организаций, банков, коллективов граждан, общественных объединений учреждать негосударственные пенсионные фонды на правах юридических лиц с именными счетами граждан. Для обеспечения реальной защиты пенсионных накоплений граждан в негосударственных пенсионных фондах была создана Межведомственная комиссия по оценке рисков инвестиций негосударственных пенсионных фондов, в которую включались представители Министерства экономики Российской Федерации, Министерства финансов Российской Федерации и Государственного комитета Российской Федерации по управлению государственным имуществом. В Концепции реформы системы пенсионного обеспечения в Российской Федерации 1995 года было уделено существенное внимание развитию негосударственного пенсионного обеспечения. Как следует из содержания Концепции, для достижения стабильного и устойчивого функционирования пенсионной системы необходимо обеспечивать допустимое и разумное сочетание государственного и негосударственного пенсионного обеспечения. Современные экономические реалии страны доказывают, что только за счет финансовых ресурсов государства невозможно обеспечить достойный уровень жизни граждан пенсионного возраста, конечно, если существенно не увеличивать ставки налогов и (или) страховых взносов в Пенсионный фонд России. Однако существенное увеличение этих платежей может нанести непоправимый ущерб национальной экономике. Следовательно, вопросам развития негосударственного пенсионного обеспечения необходимо уделяться должное внимание. Вскоре последовало и законодательное регулирование деятельности негосударственных пенсионных фондов. Так, был принят Федеральный закон от 7 мая 1998 г. № 75-ФЗ «О негосударственных пенсионных фондах» [3], который, с многочисленными последующими изменениями, действует и по настоящее время. Названный Федеральный закон регулирует правовые, экономические и социальные отношения, возникающие при создании негосударственных пенсионных фондов, осуществлении ими деятельности по негосударственному пенсионному обеспечению, в том числе по досрочному негосударственному пенсионному обеспечению, обязательному пенсионному страхованию, реорганизации и ликвидации указанных фондов, а также устанавливает основные принципы государственного контроля за их деятельностью.
Негосударственные пенсионные фонды сыграли существенную роль в реализации пенсионной реформы в Российской Федерации, в рамках которой в повседневную практику были введены элементы накопительной пенсионной модели. Первое десятилетие системы негосударственного пенсионного обеспечения, конечно, было относительно неэффективным. Однако это десятилетие показало, все-таки, жизнеспособность в нашей стране таких инструментов, как негосударственное пенсионное обеспечение и негосударственные пенсионные фонды. Несмотря на то, что негосударственное пенсионное обеспечение в России переживало подъем в 90 годы ХХ века, следует констатировать, что дополнительное пенсионное обеспечение не заняло ожидаемого реформаторами места в пенсионной системе. Масштабы частных пенсионных накоплений в экономике страны также оставались, да и остаются сейчас, не такими большими, как видилось первоначально.
Обратим попутно внимание на то, что сущность пенсии трактуется разными исследователями единообразно как для государственного, так и для негосударственного пенсионного обеспечения. В частности, пенсия рассматривается как «вид денежной защиты населения» [11], как «денежная выплата из системы социальной защиты» [15], как «денежное обеспечение, регулярные денежные выплаты, предоставляемые гражданам при достижении пенсионного возраста в связи с инвалидностью, при потере кормильца и в других предусмотренных законом случаях» [13].
Проводимая в середине 90-х годов пенсионная реформа так и не разрешила до конца накопившиеся проблемы в пенсионном обеспечении. Долги перед пенсионерами в этот период продолжали расти, поэтому с середины 1996 года и до октября 1997 года ни минимальная пенсия, ни компенсации не повышались, поскольку правительство пыталось погасить накопившиеся долги. Стало очевидным, что реформу следует продолжать, а главное — совершенствовать ее отдельные направления. Развитие идей, заложенных в Концепции 1995 года, произошло в 1997 году, когда были внесены изменения в принятую Концепцию. Исследователи этого периода пенсионной реформы отмечают, что изменения, внесенные в Концепцию в 1997 году, носили подлинно реформаторский характер. Пенсионная реформа вышла за рамки министерств, отвечавших за социальную политику, и стала рассматриваться как неотъемлемая часть экономических реформ во многом благодаря тому, что за основу был взят опыт радикальной пенсионной реформы в Чили и модель многоуровневой пенсионной системы, предложенная в 1994 году Всемирным банком [13].
В этот период, в частности, был решен вопрос об усилении связи пенсии с прошлым трудовым вкладом пенсионера. Пенсионерам было предоставлено право выбирать, на основе каких правил — 1990 или 1997 года — рассчитывать пенсию, при этом сохранялись ранее действовавшие правила расчета пенсий.Всоответствии с новыми правилами 1997 года пенсия определялась умножением индивидуального коэффициента пенсионера на среднемесячную зарплату в стране в предшествующий назначению или перерасчету пенсии квартал. Законодательно это решение оформляется принятием Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 113-ФЗ «О порядке исчисления и увеличения государственных пенсий» [4],который и установил правило о том, что государственные пенсии, исчисленные по нормам Закона Российской Федерации «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» [6], в связи с ростом заработной платы в стране, подлежат исчислению и увеличению путем применения индивидуального коэффициента пенсионера.
Результатом дальнейшего проведения пенсионной реформы стала Программа пенсионной реформы в Российской Федерации, утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 20 мая 1998 г. № 463 [8]. В ней были сохранены три уровня пенсионного обеспечения. Согласно Программе 1998 года трудовая пенсия должна была складываться из двух частей: большей, условно-накопительной, и меньшей накопительной. Такой вариант, по мнению реформаторов, больше подходил для России, поскольку в стране еще слабо был развит рынок ценных бумаг. Таким образом, дискуссионный вопрос — переходить ли к накопительному методу страхования в качестве основного элемента трудовой пенсии или ограничиться модернизацией распределительной пенсионной системы — был решен в пользу смешанного варианта.
Законодательное оформление положений Программы 1998 года произошло только в 2001 году,поскольку дефолт 1998 года не позволили это сделать раньше. В конце 2001 года были приняты соответствующие федеральные законы: от 15 декабря 2001 г. № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» [8], от 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ «О государтвенном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» [8], от 17 декабря 2001 г. № 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» [7]. Все они вступили в силу с 1 января 2002 года, поэтому стало принято говорить о пенсионной реформе 2002 года.
К недостаткам реформы 2002 года, можно отнести нечеткое прогнозирование негативных демографических процессов в стране. Сейчас тенденция такая, что пенсионеров становится все больше, возрастает нагрузка на Пенсионный фонд России. Эта негативная тенденция будет продолжаться в обозримом будущем, если, конечно, средняя продолжительность жизни будет расти, а также будут расти абсолютные размеры пенсионных выплат.
Опыт пенсионного реформирования, особенно в кризисное время для пенсионного обеспечения (1996–2001годы), следует изучать и осмысливать для принятия взвешенных оптимальных решений при осуществлении пенсионного реформирования в дальнейшем. Ведь события этого периода определили принципиально новые реформаторские подходы в пенсионном обеспечении в нашей стране.
Литература:
- Федеральный закон от 1 апреля 1996 г. № 27-ФЗ «Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе обязательного пенсионного страхования» // КонсультантПлюс, 14.09.2016.
- Федеральныq закон от 29 декабря 2006 г. № 256-ФЗ «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей» // КонсультанПлюс, 14.10.2016.
- Федеральный закон от 07.05.1998 N 75-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «О негосударственных пенсионных фондах» // КонсультантПлюс, 20.10.2016 г.
- Федеральный закон от 21.07.1997 N 113-ФЗ (с изм. от 30.12.2001) «О порядке исчисления и увеличения государственных пенсий (документ утратил силу с 1 января 2002 г. ФЗ № 173-ФЗ от 17.12.2001 г.
- Федеральный закон Российской Федерации «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» от 15 декабря 2001 г. № 167-ФЗ// Российская газета. 18.12.2001. № 245.
- Федеральный закон Российской Федерации «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» от 15.12.2001 № 166-ФЗ // КонсультантПлюс, 23.10.2016
- Федеральный закон от 17 декабря 2001 г. № 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» // Российская газета. 20.12.2001. № 247.
- Постановление Правительства РФ от 20.05.1998 N 463 (ред. от 17.09.1999) «О Программе пенсионной реформы в Российской Федерации» // КонсультантПлюс, 30.10.2016.
- Постановление Правительства РФ от 07.08.1995 N 790 (ред. от 30.05.1997) «О мерах по реализации Концепции реформы системы пенсионного обеспечения в Российской Федерации» // КонсультантПлюс, 12.09.2016.
- Указ Президента РФ от 16.09.1992 N 1077 (ред. от 12.04.1999) «О негосударственных пенсионных фондах» (документ утратил силу с 21 октября 2004 г. в связи с изданием Указа Президента РФ от 21.04.2004 г. № 1320) // КлонсультантПлюс, 14.10.2016.
- Бурджалов Ф. Э. Современная социальная политика: между планом и рынком. М.: Гардарики, 1996. С. 98
- Кирилловых, А. А. Развитие пенсионной реформы и проблемы ее правового обеспечения / А. А. Кирилловых // Социальное и пенсионное право. — 2011. — № 1. — С. 21–26.
- Новый экономический словарь / под ред. Юрского П. Я. Р/Д: Феникс, 2008. С. 245
- Синявская О. В. История пенсионной реформы в России [Электронный ресурс]:http://www.ru90.ru/index.php?option=com_content&view=article&id=428:2010–05–16–23–29–05&catid=50:novosti-istoriografii&Itemid=114
- Суринов Е. А. Доходы населения. Опыт количественных измерений. М.: Финансы и статистика, 2000. С. 38
