Основные принципы проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов



Антикоррупционная экспертиза является не только средствомвыявления коррупциогенных факторов, сопряженных с технологией правового мониторинга, она должна выступать в качестве дополнительного инструмента, который способствует повышению качества ибольшей эффективности принимаемых нормативно-правовых актов. При разработке ведомственных нормативных правовых актов, необходимо опираться на методические основы антикоррупционной экспертизы [1, с. 8].

Основной задачей антикоррупционной экспертизы является выявление на стадиях законотворчества или на начальном этапе действия вновь принятого закона коррупционных факторов, которые представляют потенциальную возможность таким субъектам как: должностным лицам, государственным и муниципальным служащим, руководителям коммерческих и некоммерческих организаций создать коррупционные схемы и осуществить коррупционные действия.

Важную роль при проведении антикоррупционной экспертизы играют принципы ее проведения, определенные Федеральным законом от 17.07.2009 N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" [2]. Статья 2 данного закона закрепляет следующие принципы организации антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов: 1) обязательность проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов; 2) оценка нормативного правового акта во взаимосвязи с другими нормативными правовыми актами; 3) обоснованность, объективность и проверяемость результатов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов); 4) компетентность лиц, проводящих антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов); 5) сотрудничество федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также их должностных лиц (далее - органы, организации, их должностные лица) с институтами гражданского общества при проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов).

Остановимся на них более подробно. Первый принцип – принцип обязательности проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов. Прежде всего, следует понимать, что законодатель в данном случае не имеет в виду обязательную антикоррупционную экспертизу в отношении действующих нормативных правовых актов.Хотя, ст. 1 Федерального закона "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" прямо указывает на объект проверки, включающий помимо проектов действующие нормативные правовые акты, что соответствует превентивной функции экспертизы, но по смыслу п. 3, 4 ст. 3 данного Закона, антикоррупционная экспертиза действующих правовых актов обязательно проводится при мониторинге их применения.В свою очередь, мониторинг применения вступивших в законную силу правовых актов – это неотъемлемая часть правотворческой деятельности и обязанность любого правотворческого органа.Мониторинг правоприменительной практики, который обязаны проводить органы местного самоуправления, другие органы, организации, наделенные федеральным законом публичными полномочиями, не реже одного раза в квартал, по результатам вступивших в законную силу решений судов, арбитражных судов о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) указанных органов, организаций и их должностных лиц в целях выработки и принятия мер по предупреждению и устранению причин выявленных нарушений, так же относится к мерам по профилактике коррупции [3].

В тоже время необходимо отметить следующее - поскольку выводы, которые сделали субъекты антикоррупционной экспертизы, имеют рекомендательный характер, органы и лица, разработавшие нормативно-правовые акты не связаны жестко с мнением субъектов антикоррупционной экспертизы, т.е. они обязаны их рассмотреть эти выводы, но не обязаны их учитывать. На наш взгляд, - это серьезный пробел в законодательстве, отсутствие обязательного характера результатов антикоррупционной экспертизы, может привести к принятию коррупциогенных нормативных актов. На эту проблему обратил внимание директор департамента по вопросам административной реформы Центра стратегических разработок В.Н. Южаков. В частности, он указывает, что закон в том виде, в котором он принят в настоящее время, не гарантирует устранения из действующих ранее принятых нормативных правовых актов коррупционных норм, поскольку законом не требуется их обязательного устранения. Кроме того, устранение выявленных в ходе антикоррупционной экспертизы коррупционных факторов не является обязательным [4, c. 14]. Необходимо скорректировать норму закона и сделать обязательным для законодателя внесение изменений в проект нормативно-правового акта в соответствии с рекомендациями эксперта. Так же необходимо сделать обязательной антикоррупционную экспертизу действующих ранее принятых нормативных правовых актов.

Для выводов, содержащихся в требованиях органа прокуратуры РФ об устранениях коррупциогенных факторов, действует иной порядок, поскольку, они являются актом (средством) прокурорского реагирования, обладающим властно-распорядительным характером, они подлежат обязательному исполнению органом, разработавшим и принявшим нормативно-правовой акт, а в случае отсутствия согласия с позицией высказанной прокуратурой, может быть обжаловано в суде. Другие субъекты антикоррупционной экспертизы не обладают таким правом. В этом заключается основное отличие юридических последствий в отношении выводов, которые содержатся в заключение, от выводов, содержащихся в требовании прокуратуры.

Вторым указанным в законе принципом является оценка нормативного правового акта во взаимосвязи с другими нормативными правовыми актами.

Думается, что указывая этот принцип, законодатель исходил из того, что существующая система нормативно-правовых актов представляет собой логически выстроенный и взаимосвязанный массив правовых норм, которые дополняют и конкретизируют. В этой связи любой нормативный правовой акт является частью этой системы и его всесторонняя антикоррупционная оценка возможна только при учете и многостороннем анализе всех правовых норм, которые регулируют однородные правоотношения, в различных нормативных правовых актах. Эксперт должен предложить эффективные меры, направленные на ликвидацию коррупциогенных факторов при их обнаружении. В этой связи Родионова О.Н. считает необходимым при проведении экспертизы проектов о внесении изменений в нормативные правовые акты одновременно проводить и экспертизу изменяемых актов[5, c. 160].

Для выявления коррупциогенных факторов, которые могут содержаться в действующем нормативном правовом акте, следует проводить оценку практики его правоприменения, особенно тех индивидуальных правовых актов, которые были приняты на его основе и в его исполнение.Поскольку, именно анализ результатов реализации прав конкретных граждан или организаций, дает возможность сделать выводы о системном характере допускаемых правонарушений и об имеющихся в нормативном правовом акте коррупционных рисках.

Третьим принципом антикоррупционной экспертизы названы обоснованность, объективность и проверяемость результатов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов. Под обоснованностью выводов антикоррупционной экспертизы, прежде всего, следует понимать мотивированность тех выводов, которые содержатся в экспертномзаключении.Должна быть понятна логика рассуждений автора или авторов экспертного заключения, причины, которые привели его к тем или иным выводам. Все утверждения экспертов должны быть обоснованы, выводы о наличии или отсутствии в нормативном правовом акте коррупциогенных составляющих, должны основываться на многостороннем анализе нормативно-правовой информации.

Под объективностью результатов антикоррупционной экспертизы, прежде всего, следует понимать то, что в своей деятельности эксперт должен опираться на имеющийся у него опыт в сфере проведения антикоррупционных экспертиз и руководствоваться только нормами действующего законодательства. Влияние всех субъективных факторов на выводы эксперта должно быть сведено к минимуму. В случае возникновения конфликта интересов при проведении антикоррупционной экспертизы эксперт не должен принимать в ней участия.

Проверяемость результатов антикоррупционной экспертизы, означает, что имеется возможность провести сравнительный анализ выводов, которые содержаться в экспертном заключении с определенными критериями и стандартами ее проведения.Результаты антикоррупционной экспертизы должны быть обязательно представлены в письменном виде.Для того чтобы данный принцип был реализован в полном объеме, необходимо применение единой методики проведения антикоррупционной экспертизы и утверждение единых критериев для выявления и оценки коррупционных рисков, которые содержатся в нормативно-правовом акте или его проекте.Только при соблюдении всех этих положений, можно считать экспертное заключение обоснованным и объективным.

Э. В. Талапина и В. Н. Южаков считают, что при проведении экспертизы проектов нормативных правовых актов на коррупциогенность, для обеспечения соблюдения принципа системности, достоверно­сти и проверяемости результатов, необходимо следовать определенным правилам:

1. Единообразное проведение и изложение результатов экспертизы коррупциогенности каждой нормы нормативного правового акта в составе и последователь­ности типичных коррупционных факторов и проявлений коррупциогенности.

2. На наличие или отсутствие типичного коррупционного фактора должна быть проверена каждая норма нормативного правового акта.

3. Типичные коррупционные факторы и проявления коррупциогенности вы­являются и указываются независимо от причин их включения в нормативный правовой акт (умышленно или непреднамеренно).

4. Выявленные в ходе экспер­тизы типичные коррупционные факторы должны быть устранены из нормативного правового акта.

5. Нетипичные положения, могущие способствовать коррупции, выявленные в ходе анализа, должны быть указаны в заключении по результатам экспертизы коррупциогенности нормативного правового акта и подлежат устранению в том же порядке, что и коррупцион­ные факторы и проявления коррупциогенности, признанные типичными [6].

Важнейшим принципом организации антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов является принцип профессиональной компетентности лиц, проводящих антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов и их проектов.

Указанный принцип означает, что антикоррупционная экспертиза проводится специалистом в области применения анализируемого законодательного акта, квалификация которого заключается в том, что он на основе общетеоретических и специальных познаний, в том числе знаний практики применения законодательства способен понять действительную возможность использования соответствующих особенностей нормативно-правовых формул в коррупционных целях [7, c. 27].

Требования к профессиональным навыкам и знаниям эксперта сформулированы и закреплены в Правилах проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условия для проявления коррупции [8]. А также, настоящие требования закреплены в Положении об аккредитации юридических и физических лиц в качестве независимых экспертов, упол­номоченных на проведение экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных доку­ментов на коррупциогенность [9]. Лица, проводящие антикоррупционную экспертизу норма­тивных правовых актов и их проектов, должны иметь высшее или послевузовское профессиональное юридическое образование и не менее пяти лет стажа работы по специальности, связанная с юридической правоприменитель­ной или правотворческой деятельностью.

Уровень знаний эксперта – важнейший составляющий элемент антикор­рупционной экспертизы, от него напрямую зависит ее результат, несоответствие уровня компетентности эксперта, степени сложности проводимой экспертизы может привести к ошибочному заключению. Именно, для исключения подобного результата, и был введен принцип компетентности. Кроме этого, принцип компетентности напрямую связан с принципом объективности, который требует применение научно обоснован­ных методов получения и интерпретации результатов исследования.

Пятый принцип: сотрудничество федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также их должностных лиц (далее - органы, организации, их должностные лица) с институтами гражданского общества при проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов). Его суть заключается возможности институтов гражданского общества и граждан, которые аккредитованы в качестве независимых экспертов и уполномочены на проведение экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов на коррупциогенность, получать необходимые материалы для производства антикор­рупционной экспертизы. В соответствии с Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрацией указанные органы обязаны публиковать на своем официальном сайте проекты нормативных правовых актов для проведения их независимой антикоррупционной экспертизы [10]. Эта норма закона дает возможность институтам гражданского общества принять непосредственное участие в проведении антикоррупционной экспертизы принимаемых нормативно-правовых актов и направить предложения об их исправлении, если сочтут, что в акте наличествует коррупционная составляющая. Это позволяет не только учитывать мнение граждан при разработке и принятии новых нормативных правовых актов, но и реализовать принципы открытости и публичности. Государственные и муниципальные органы должны отражать объективные потребности граждан в системе правового регулировании, но выявить их возможно только при участии самих граждан и различных институтов гражданского общества. В этой связи очевидно единство общественной и правовой природы антикоррупционной экспертизы.

Литература:

1. Хабриева Т.Я. Формирование правовых основ антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов // Журнал российского права. 2009. №10. С. 5-14.
2. Федеральный закон от 17.07.2009 № 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" // Российская газета. 2009. № 133.
3. Федеральный закон от 25.12.2008 г. № 273-ФЗ "О противодействии коррупции" с изменениями в ред. Федерального закона от 21 ноября 2011 г. № 329-ФЗ // Российская газета. № 266. 30.12.2008.
4. Южаков В.Н. Антикоррупционная экспертиза: Шанс на очищение // Ведомости. 2009. №118. С. 14.
5. Родионова О.Н. Антикоррупционная экспертиза // Российский юридический журнал. 2010. №1. С. 159-162.
6. Талапина Э.В., Южаков В.Н. Примерная методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов // Государственный Совет Республики Татарстан. URL: http://www.gossov.tatarstan.ru (дата обращения: 3.10.2016).
7. Матковский С. В. Правовая природа антикоррупционной экспертизы // Российский следователь. 2008. №24. С. 18-30.
8. Постановление Правительства Российской Федерации от 5 марта 2009 г. № 195. Об утверждении Правил проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции // Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. № 10. Ст. 1240.
9. Приказ Министерства юстиции Российской Федерации от 31 марта 2009 г. № 92.Об аккредитации юридических и физических лиц в качестве независимых экспертов, уполномоченных на проведение экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов на коррупциогенность // Российская газета. 2009. 24 апреля.
10. Постановление Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009. Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. №33. Ст. 3895