В статье рассматриваются наиболее распространенные в практике применения гражданского и земельного законодательства основания возникновения права собственности Российской Федерации и ее субъектов, анализируются правовые проблемы, связанные с недостатками их правовой регламентации.
Ключевые слова:земельный участок, право государственной собственности, основания возникновения права, принудительное прекращение права, право преимущественной покупки.
Статьями 17 и 18 Земельного кодекса Российской Федерации [6] в качестве оснований приобретения права государственной собственности на земельные участки указаны основания, предусмотренные гражданским законодательством. Особенность публично-правового статуса Российской Федерации и ее субъектов, в частности, проявляется в том, что они могут приобретать в собственность земельные участки как по тем же основаниям, что и другие участники этих отношений, например, посредством заключения сделок купли-продажи, дарения и т. д., так и по специфическим основаниям, недоступным для граждан и юридических лиц. При этом в настоящее время существует множество примеров специфических оснований приобретения права государственной собственности на земельные участки, предусмотренных гражданским законодательством, что свидетельствует о некотором «усложнении гражданского оборота [5, с.58]».
Во-первых, право государственной собственности субъекта Российской Федерации может быть приобретено при реализации права преимущественной покупки земельного участка. На основании статьи 8 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» [7] продавец земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения обязан известить в письменной форме высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации или в случаях, установленных законом субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления о намерении продать земельный участок с указанием цены, размера, местоположения земельного участка и срока, до истечения которого должен быть осуществлен взаимный расчет. Сделка по продаже земельного участка, совершенная с нарушением преимущественного права покупки, ничтожна.
Во-вторых, в качестве специфического основания приобретения права государственной собственности может выступать принудительное прекращение прав на земельный участок путем национализации, изъятие земельного участка у собственника для государственных нужд или принудительное прекращение права в связи с совершением земельного правонарушения.
Прекращение права собственности помимо воли собственника представляет собой предусмотренную гражданским законодательством «конкретную совокупность юридических и фактических действий, с которой законодательство связывает исчерпывающий перечень случаев изъятия вещи у собственника в одностороннем порядке [4, с. 23]».
На основании статьи 44 ЗК РФ право собственности на земельный участок может прекращается в силу принудительного изъятия у собственника земельного участка в порядке, установленном гражданским законодательством. Например, допускается принудительное прекращение прав на земельный участок, который в силу закона не может принадлежать собственнику [3, с.580], кроме того, данный объект может быть изъят у собственника для государственных нужд путем выкупа.
Право государственной собственности на земельный участок может возникнуть и при принудительном изъятии его у собственника в связи с его ненадлежащим использованием. Так, на основании статьи 284 Гражданского кодекса Российской Федерации [1] земельный участок может быть изъят у собственника в случаях, когда участок предназначен для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства и не используется для соответствующей цели в течение трех лет, если более длительный срок не установлен законом. В этот период не включается время, необходимое для освоения участка, а также время, в течение которого участок не мог быть использован по целевому назначению из-за стихийных бедствий или ввиду иных обстоятельств, исключающих такое использование.
Кроме того, на основании статьи 285 ГК РФ земельный участок может быть изъят у собственника, если использование участка осуществляется с грубым нарушением правил рационального использования земли, установленных земельным законодательством, в частности, если участок используется не в соответствии с его целевым назначением или его использование приводит к существенному снижению плодородия сельскохозяйственных земель либо значительному ухудшению экологической обстановки.
В соответствии со статьей 286 ГК РФ орган государственной власти или местного самоуправления, уполномоченный принимать решения об изъятии земельных участков, а также порядок обязательного заблаговременного предупреждения собственников участков о допущенных нарушениях определяются земельным законодательством.
Этой же статьей определены два способа прекращения права собственности по рассматриваемому основанию:
— если собственник земельного участка письменно уведомит орган, принявший решение об изъятии земельного участка, о своем согласии исполнить это решение, участок подлежит продаже с публичных торгов;
— если собственник земельного участка не согласен с решением об изъятии у него участка, орган, принявший решение об изъятии участка, может предъявить требование о продаже участка в суд.
При сравнительном анализе норм ГК РФ и ЗК РФ, регулирующих отношения по приобретению права государственной собственности на земельные участки путем принудительного прекращения права при совершении правонарушения или ненадлежащего использования, можно сделать вывод о наличии ряда основных проблем их применения, при этом детализацию указанных правил традиционно относят к числу актуальных правовых проблем [2, с.3].
Во-первых, используемые в тексте ГК РФ оценочные понятия не позволяют правильно квалифицировать совершенное правонарушение. К тому же ни административное, ни земельное законодательство не содержат определения таких оценочных категорий, как «грубое» нарушение, «существенное» снижение плодородия, «значительное» ухудшение. Поскольку процедура изъятия земельного участка должна обязательно включать в себя стадию привлечения нарушителей к административной ответственности за использование участка с нарушением законодательства, представляется необходимым детализация используемых в ГК РФ понятий административным законодательством.
Во-вторых, рассматриваемые нормы имеют ряд пробелов и порядок изъятия земельных участков у собственников при ненадлежащем их использовании четко не определен. Как было указано выше, на основании статьи 286 ГК РФ Орган государственной власти или местного самоуправления, уполномоченный принимать решения об изъятии земельных участков по основаниям, предусмотренным статьями 284 и 285 ГК РФ, а также порядок обязательного заблаговременного предупреждения собственников участков о допущенных нарушениях определяются земельным законодательством.
Однако в настоящее время земельным законодательством не разграничена компетенция органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, уполномоченных принимать решение об изъятии и обращаться в суд. Представляется, что в данной ситуации нельзя применять по аналогии нормы, определяющие компетенцию указанных органов при изъятии земельных участков для государственных нужд.
В этой связи представляется необходимым включение в текст ЗК РФ нормы, предусматривающей указанную компетенцию органов государственной власти и местного самоуправления и перечень земельных участков, в отношении которых такое решение может быть принято. На наш взгляд, такое разграничение должно зависеть от категории земель и вида разрешенного использования земельного участка, например, в отношении земельных участков из состава земель федеральных курортов — решение должен принимать орган управления федеральным имуществом; земель сельскохозяйственного назначения — орган государственной власти субъекта Российской Федерации.
Литература:
1. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 года № 51-ФЗс изм. и доп. от 13 июля 2015 года // СЗ РФ.1994. № 32. Ст. 3301; 2015. № 29 (часть I). Ст. 4384 (далее — ГК РФ).
2. Гринь Е. А. Принудительное прекращение прав на земельные участки: теория и практика правового регулирования. Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Краснодар. 2012.
3. Гринь Е. А. К вопросу о принудительном прекращении прав на земельный участок, который в силу закона не может принадлежать собственнику // Политематический сетевой электронный научный журнал Кубанского государственного аграрного университета. 2011. № 71. С. 580–594.
4. Гринь Е. А. Понятие принудительного прекращения прав на земельные участки и классификация его оснований // Уникальные исследования XXI века. 2015. № 1(1). С.21–43.
5. Гряда Э. А. Особенности приобретения права собственности на земельные участки публично-правовых образований // Власть Закона. 2014. № 2 (18). С.58–67.
6. Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 года № 136-ФЗ с изм. и доп. от 13 июля 2015 года // СЗ РФ. 200. № 44. Ст. 4147; 2015. № 29 (часть I). Ст. 4359 (далее — ЗК РФ).
7. Об обороте земель сельскохозяйственного назначения: Федеральный закон от 24 июля 2002 года № 101-ФЗ с изм. и доп. от 23 июня 2014 года // СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3018; 2014. № 26. (часть I). Ст. 3377.
