Статус иноагента: современные проблемы толкования



В статье рассматриваются современные проблемы толкования статуса иностранного агента. Автором на основе проведенного анализа формулировок актуального российского законодательства сформулированы основные противоречия действующего порядка присвоения статуса и оснований для внесения в реестр Министерства Юстиции. Выявленные правотворческие изъяны направлены на дальнейшее исследование с возможностью практического применения в ходе внесения поправок в закон.

Ключевые слова: действующее законодательство, правотворчество, законопроект, СМИ, иностранный агент, юридическая техника, Российская Федерация.

The article deals with the modern problems of the foreign agent’s status interpretation. The author is based on the analysis of the current Russian legislation and its wording. As a result, the basic contradictions of the existing procedure and reasons for entry into the Register have been formulated. The identified law-making flaws are aimed at a continued research with the possibility of the practical application in the course of amending the law.

Keywords: current legislation, law-making, draft law, mass media, foreign agent, legal technique, Russian Federation.

Не только внутренняя система государственного управления, законодательно определяющая правовые нормы, но и неизбежная интеграция Российской Федерации в мировое сообщество, а значит, и формирование определённых моделей реагирования на внешнеполитической арене и федеральном уровне, вызывает логичную потребность в интенсивной правотворческой работе. И чем острее развиваются события в контексте международных отношений, тем оперативнее необходима реакция российского правотворчества. Сам процесс, неизбежно зависимый от постоянно развивающихся и меняющихся элементов, устройством своей сложной структуры подчеркивает профессионализм, качество и целесообразность как устоявшиеся критерии к принимаемым и дорабатываемым нормативно-правовым актам.

Решая важнейшие для общества и государства в целом, для личности в частности ряд задач, он преобразует взаимоотношения идеологии, политики и права в легитимную систему нормативных представлений, сформированных общественным правосознанием. Официальные нормативные предписания в конечном итоге не могут быть оторванными от реальности. Государственная воля, регулирующая тот или иной вид общественных отношений, предполагает высочайшую степень обдуманности и ответственности. Вот почему так важно регулярно возвращаться к уже действующему законодательству, устраняя противоречивость, находя органичную форму для симбиоза теоретических моделей и жизненного опыта.

Научное сообщество продолжает активно принимать участие в разработке законодательных актов, обсуждении выявленных ошибок и разночтений. Так и автор статьи совершает попытку проанализировать современные проблемы толкования статуса иностранного агента в контексте правотворческой техники и сформулировать ясное определение относительного молодого в российской юридической практике понятия. Целью исследования ставится детализация конкретных правовых изъянов трактовки статуса иноагента для возможности дальнейшей корректировки стремительно развивающегося в данной области законодательства.

Введение в суть проблемы неслучайно начинается с внимания к смыслу правотворчества. Совершенствование процесса нормотворчества, как и сам процесс, непрерывны, и будут сохранять свою актуальность до тех пор, пока есть право. Здесь, не уводя вопрос в философскую плоскость, следует признать невозможность осознания эмпирических элементов без прочной теоретической основы. Опираясь на общепринятую трактовку норм права и принимая аксиоматически тождественность понятий правотворчество, нормотворчество и законотворчество [10, c. 4], автор обозначает процессы, связанные с созданием правовых норм и нормативных правовых актов. Законотворчеству свойственна динамика. По своей природе оно коррелируется с теми изменениями в обществе, на которые назревает запрос, а порой и острая необходимость в законодательных переменах. И задачей правотворчества становится не только чуткое реагирование на ситуативную картину, но и её грамотное и своевременное отражение в нормативно-правовых актах соответственно актуальным проблемам.

Минуло десять лет, как в российскую юридическую практику вошло понятие иностранного агента — тогда всего за три недели были введены соответствующие поправки в федеральный закон «О некоммерческих организациях». Предполагалось, что попасть под норму может НКО, ведущая политическую деятельность за счет иностранного финансирования. Впервые норму применили спустя год и на протяжении ещё одного года Евразийская антимонопольная ассоциация оставалась единственным иностранным агентом в реестре Министерства Юстиции. Однако времена меняются и вектор событий — двигатель правотворчества — за минувшее десятилетие провоцирует колоссальный скачок в законодательных нормах об иностранных агентах. В 2023 год российское правотворчество вступает уже с новым Федеральным законом № 255-ФЗ «О контроле за деятельностью лиц, находящихся под иностранным влиянием», ставшим, с одной стороны, долгожданным итогом разрозненных документов, и всё ещё допускающим чрезмерно широкие, спорные трактовки — с другой. Представляется очевидным, что 2023 год не будет исключением, и, скорее всего, вновь побьет рекорды предыдущих лет по остросоциальному напряжению и общественному резонансу вокруг данного законодательства. Не обойдется и без обновления реестра Минюста, с 1 декабря 2022 представшего в виде единого (вместо четырех) списка. На данный момент перечень уже содержит более 490 наименований. Вступают в силу изменения в КоАП и Уголовном кодексе РФ — соответствующая поправка об уголовном наказании за двукратное нарушение иноагентом порядка своей деятельности одобрена комитетом Госдумы по госстроительству и законодательству [11].

Длительное время экспертным сообществом велись разговоры о назревшей необходимости нового, упорядоченного законодательства, регулирующего деятельность иностранных агентов. Итогом 2022 года стал закон, объединивший все нормы касаемо деятельности людей и организаций со статусом «иноагента», которые до тех пор были регламентированы Законом «О некоммерческих организациях», Законом «О мерах воздействия на лиц, причастных к нарушениям основополагающих прав и свобод человека, прав и свобод граждан Российской Федерации», Законом «О СМИ» и Законом «Об общественных объединениях». Принятый вместо устаревших и отмененных положений документ устанавливает обновленный порядок признания иноагентами, а вместе с тем, обязанности и ограничения. Интегрированные в единый закон, четыре «ино-статуса» (НКО, физическое лицо, СМИ и общественное объединение) теперь представляют собой цельное понятие «иностранный агент».

Согласно формулировке в статье 1 федерального закона № 255-ФЗ, под иностранным агентом понимается лицо, получившее поддержку и (или) находящееся под иностранным влиянием в иных формах и осуществляющее деятельность, виды которой установлены статьей 4 настоящего Федерального закона. Иностранным агентом может быть признано российское или иностранное юридическое лицо независимо от его организационно-правовой формы, общественное объединение, действующее без образования юридического лица, иное объединение лиц, иностранная структура без образования юридического лица, а также физическое лицо независимо от его гражданства или при отсутствии такового. Несмотря на эти и другие изменения, введенные обновленным законодательством, нерешенным остается вопрос трактования ряда формулировок. Формально признать иностранным агентом всё ещё можно крайне неопределенный ряд физических и юридических лиц. Неточность дефиниции, допущенная при правотворчестве, позволяет чрезмерно широко трактовать закон на практике.

Помимо вышеуказанного, российскому юридическому сообществу не удалось однозначно определить понятие иностранного влияния. Сложность заключается в отсутствии результативного обозначения в самой норме. Идею влияния и понятие воздействия необходимо разграничивать. Попытка аффилированных лиц изменить поведение каких-либо субъектов ещё не есть гарантированный результат. Таким образом получается, что сама попытка реформировать чью-либо модель поведения уже квалифицируется как достаточное действие для признания лица иностранным агентом невзирая на исход эксперимента. Уточнение в вопросе следствия оказанной n-ному лицу поддержки от иностранного источника также необходимо для исключения недопониманий. В соответствии с нынешними положениями можно утверждать, что даже если после определенного влияния мировоззренческие и поведенческие характеристики лица не изменились, отразившись на его поведении и (или) публичных убеждениях, по закону иностранное влияние считается «валидным» и, как следствие, становится основанием для присвоения статуса иноагента. Само понятие «поддержки из-за границы» многозначно, и многозначность эта рождает неопределенность в последующей правоприменительной практике. Под определение подпадают не только финансовые ресурсы, но и иная организационно-методическая помощь, а оказывается она не только так называемыми «иностранными источниками», но и российскими гражданами, а также организациями, выполняющими роль посредничества. Кроме того, со вступлением в силу нового законодательства, в России появились и «физические лица, аффилированные с иностранными агентами». Их учет будет также вести Министерство юстиции в обособленном реестре. Прямым путем в реестр Минюста может стать, например, получение подготовительной литературы для работы на выборах у организации, получившей статус иноагента, или же любая самостоятельная политическая деятельность, которой считаются, в том числе, публичные обращения к органам власти или проведение выступлений.

Получается своеобразная цепочка из множества звеньев-иноагентов, где один «цепляет» за собой другого, что создает впечатление ошибочно формирующегося критерия эффективности. Безусловно, причины обострившейся «борьбы» с иноагентами исходят из внешнеполитической ситуации: наступил момент, когда угрожающие попытки изнутри расколоть российское общество нависают особенно явно. Однако же этот фактор должен лишь усиливать бдительность, профессионализм и четкость в отношении правотворческой деятельности. Каждая новаторская правовая инициатива имеет конкретные цели, и важно отдавать себе отчет, удалось ли добиться их достижения новыми мерами. Возвращаясь к закону «О контроле за деятельностью лиц, находящихся под иностранным влиянием», эффективность видится смутно достижимой. В большинстве случаев регуляторное действие нормативно-правовых актов оценивают в разрезе изменения качественных показателей. Логика предельно ясна: ужесточение наказаний за кражу должно повлечь сокращение преступлений по хищению личного имущества, а объявление налоговой амнистии — привести к легализации условленного объема капиталов. Предназначение рассматриваемого в статье законопроекта через призму аспектно-герменевтического анализа приводит к выводам о, вероятно, следующем критерии эффективности: увеличение количества лиц, которые подпадают под широкие формулировки и расширение реестра иностранных агентов. Однако само целеполагание в контексте такого подхода неверно, ведь влечет за собой опасность. Простыми словами, закон — действует, если иноагентов стало еще больше. Тем самым, упомянутые размытые определения расширяют возможности произвольной трактовки правовых норм и сокращают ресурсы для справедливого оппонирования.

В своем постановлении № 10-П/2014 Конституционный Суд Российской Федерации отмечает, что признание конкретных российских некоммерческих организаций выполняющими функции иностранного агента, <…> не означает указания на исходящую от данных организаций угрозу тем или иным государственным и общественным институтам, даже если они действуют по поручению и (или) в интересах соответствующих иностранных источников, а потому любые попытки обнаружить в словосочетании «иностранный агент», опираясь на сложившиеся в советский период и, по существу, утратившие свое значение в современных реалиях стереотипы, отрицательные контексты лишены каких-либо конституционно-правовых оснований. Иными словами, статус иностранного агента не несет за собой негативной оценки, осуждения, как и в целом не предполагает оценивание деятельности такого лица. Однако широта норм, риск субъективной трактовки и применения закона, а также последующие накладываемые на иноагента обязанности, запреты и ограничения не могут не вызывать опасений общества. Сама угроза получения такого статуса из-за размытых критериев не позволяет вычленить разумную, эффективную цель. И если четкое понимание отсутствует у юридического сообщества, стоит ли говорить о рядовом гражданине, который увидит в тексте ограничение конституционного положения о свободе мнений, почувствует свою незащищенность, не имея при этом враждебных намерений. Вот почему закон должен быть предельно понятен, иметь четкие формулировки, возможность проследить причинно-следственную связь и увидеть мотивацию. И доступно это должно быть не только профессионалу, которое выявляет недоработки, пробелы правотворческой деятельности, но и человеку без соответствующего профильного образования, человеку, который хочет оставаться законопослушным гражданином и для этого должен иметь возможность, обратившись к букве закона, найти для себя предупредительные ответы на вопросы. Доступность результата правотворческой деятельности, слаженность всех механизмов есть не далёкий идеал, а кропотливый неизбежный процесс. И результатом, после выявления противоречий, будет служить прозрачная правовая система.

Особую важность достижению достойного результата придает период, в который вершится работа. Период переломных, исторических событий, когда государство нуждается в обществе, а общество в государстве. Перемены — а законопроект, статус иностранного агента, в частности, коснулся широкого пласта общества только недавно, это всегда непонятно, пугающе своей неизвестностью. И ключ к сохранению внешней силы и внутренней сплоченности страны лежит как раз в постоянной работе над ошибками, в гибкости и своевременной корректировке законодательства.

Суммируя вышеприведенные аргументы, можно выделить ряд перспективных направлений для внесения изменений в законодательство об иноагентах и лицах, находящихся под иностранным влиянием. Необходимо дать четкие определения, исключающие двойственные толкования, понятиям «иностранный агент», «аффилированное лицо». Иностранное влияние предлагается обеспечивать доказательной базой, предполагая прямую связь с профессиональной деятельностью лица, на которое оно оказывается. Разграничить понятия политической деятельности и лоббирования и, как следствие, соотношение со статусом иностранного агента. Продолжить работу над поправками к федеральному закону в профильных рабочих группах, задав высокую планку правотворческой деятельности и сконцентрировав цель присвоения статуса иноагента именно на пресечении попыток внешних сил расшатать российскую государственную систему, доверие к информационной политике и нормотворчеству. Таким образом, и законотворчество, и само законодательство, устраняя несовершенства, смогут достойно отвечать вызовам предстоящих событий.

Литература:

1. Федеральный закон от 14.07.2022 N 255-ФЗ (ред. от 28.12.2022) «О контроле за деятельностью лиц, находящихся под иностранным влиянием» // КонсультантПлюс.
2. Постановление Конституционного Суда РФ от 8 апреля 2014 № 10-П // Гарант.
3. Агамалян Е. А. Предложения Петербургского парламента по корректировке законодательства о СМИ-иноагентах в сборнике: Реклама, PR и медиа: современное состояние и перспективы развития. Cборник статей международной научно-практической конференции. Cанкт-Петербург, 2022. с. 7–14.
4. Боброва О. В., Подберёзкин А. И., Подберёзкина О. А. Специфика НКО и правовые основы их деятельности // Научно-аналитический журнал Обозреватель — Observer. 2021. № 8 (379). С. 17–49.
5. Захаров Д. С. Особенности деятельности некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента // Вестник Таганрогского института управления и экономики. 2021. № 2 (34). С. 45–47.
6. Кагерманов А. С. Некоторые аспекты правотворчества в Российской Федерации // Право и практика. 2019. № 1. С. 53–57.
7. Панкеев И. А., Тимофеев А. А. Тенденции государственного регулирования российских СМИ: правовой аспект // Вопросы теории и практики журналистики. 2020. Т. 9. № 2. С. 231–246.
8. Салихова М. А., Пузанов А. О. Правовое регулирование деятельности иностранных агентов в России // В сборнике: Актуальные проблемы правового, экономического и социально-психологического знания: теория и практика. Материалы международной научно-практической конференции. Донецк, 2021. С. 601–607.
9. Симонов П. Ю. Иностранные агенты как субъект информации и его влияние на информационную среду государства // Миссия конфессий. 2021. Т. 10. № 7 (56). С. 742–749.
10. Томин В. А. Правотворческая деятельность субъектов Российской Федерации: учебное пособие — Санкт-Петербург: Санкт- Петербургский юридический институт (филиал) Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, 2017. — 96 с.
11. Российская газета rg.ru/2022/12/12/komitet-gosdumy-odobril-proekt-ob-ugolovnom-nakazanii-dlia-inoagentov.html?_openstat=rg.ru;blocks;sujet-materials;article