Интеграция штата Джамму и Кашмир в Республику Индию до 2019 года



В центре внимания исследователей всегда находился вопрос институционального выбора для фрагментированных обществ, который, в свою очередь, определяет степень политической стабильности. Одним из ярких примеров сложности такого выбора является случай штата Джамму и Кашмир, входящего в Индийский Союз. В данной статье рассмотрен вопрос интеграции штата Джамму и Кашмир в Республику Индию до отмены 370 статьи Конституции Индии. Анализируя многосоставное общество штата Джамму и Кашмир, автор использовал интегративный подход Д. Горовица, концепцию центрипетализма Б. Рейли, модель power sharing, предложенную А. Лейпхартом, модель контроля Я. Лустика и инкременталистский подход Х. Лернер. Также в этой статье проведен анализ институциональных механизмов, способствующих интеграции штата Джамму и Кашмир в Республику Индию, включая федерализм и особое политико-институциональное устройство штата.

Ключевые слова: Джамму и Кашмир, Пакистан, Индия, спорная территория, конфликт, территориальный спор, интеграция.

В настоящее время в мире существует множество спорных территорий, чей статус находится под вопросом. Долгий и затяжной характер мирного урегулирования споров между государствами, предъявляющими притязания на определенные территории, часто приводит к возникновению вооруженных конфликтов на конфессиональной или этнической почве.

Ярким примером такого рода проблем является кашмирский конфликт: Кашмир более 70 лет служит ареной вооруженных столкновений между ключевыми странами Юго-Восточной Азии (ЮВА) — Индией и Пакистаном, а также источником усиления сепаратистских настроений и террористической деятельности.

Пакистан претендует на Кашмир на религиозной основе, призывая к тому, что мусульманский штат должен принадлежать мусульманскому государству. Исламабад способствует распространению в Кашмире сепаратистских настроений и обвиняет Индию в жестоком оккупационном режиме и нежелании решить судьбу Кашмира путем плебисцита под международным контролем на основе резолюций ООН от 21 апреля 1948 г. Индийское руководство считает, что этот вопрос носит сугубо внутриполитический характер.

К главному институту, способствующему стабилизации ситуации в штате Джамму и Кашмир, следует отнести федерализм. Федеральная форма государственного устройства была введена в Британской Индии в 1935 г. Когда Индия обрела независимость в 1947 г., парламент проголосовал за её сохранение. В том же году штат присоединился к Индийскому Союзу штатов в качестве федеральной единицы.

Первым шагом со стороны Индии, который указывал на её преференциальный подход к этому штату, стало признание права кашмирцев на собственную конституцию. В рамках инкременталистского подхода Ханны Лернер можно расценивать обретение штатом конституции как шаг в направлении формирования общей идентичности и развития демократических институтов.

До недавнего времени штат пользовался статусом автономии, что было закреплено в 370 статье Конституции Индии [12]. Особый статус был дарован ввиду его отличной от других штатов политической истории и желания правительства Индии удержать эту в основном населенную мусульманами провинцию в составе Индийского Союза. В отличие от ситуации в остальных индийских штатах, в вопросах, касающихся внутренней политики Кашмира индийское правительство обязалось осуществлять ряд полномочий только с согласия его правительства за исключением вопросов внешней политики, связи и обороны [2]. Также этот конституционный ограничитель не позволял оседать на территории штата лицам, приезжающим туда из других штатов Индии, тем самым усугубляя обособленность граждан Кашмира от остальной Индии и изолируя штат от внешнего мира.

Эта статья являлась одной из причин сепаратизма в Кашмире, отчуждения его жителей от центра и, в целом, всегда была козырем политиков, выступающих против полной интеграции штата. Именно поэтому в 2019 г. власти Индии отменили 370 статью, которая не позволяла полностью инкорпорировать Кашмир в состав Индии. В итоге, штат Джамму и Кашмир был упразднен, а на его месте возникли две союзные территории (меньше прав, чем у штата): Джамму и Кашмир, а также Ладакх.

В мае 2014 г. Абдулла Омар — в то время главный министр штата — заявил, что статья 370 является тем ограничителем, который всё еще сдерживает сепаратистские настроения в Джамму и Кашмире, и что если эта статья будет отменена, то штат не будет частью Индии [11]. Однако автономия лишь провоцировала отчуждение жителей штата от остальной Индии. Тем самым, кашмирцы замыкались и идентифицировали себя, по большей части, только со штатом, а не государством.

В Индии в сфере федеративных отношений действуют другие конституционные механизмы и институты, направленные на централизацию государства. К ним относят президентское правление, институт чрезвычайного правления и институт губернатора. Президентское правление означает, что полномочия законодательного собрания штата передаются центральному парламенту и что перестаёт действовать Конституция штата (было введено в 2018 г. и действует до сих пор). Институт чрезвычайного положения, который помогает центральному правительству превращать федеральную систему в унитарную, может быть введен, если: 1) безопасности всей страны или отдельной её части угрожает война, внешняя агрессия или внутренние беспорядки; 2) конституционный механизм доказал свою несостоятельность (был введен в штате Джамму и Кашмир в 1990 г.); 3) под угрозой находится финансовая стабильность страны. Механизм широкого контроля над штатом в период ЧП по сути позволяет центру на некоторое время осуществлять свою власть на определенной территории в условиях унитарного государства. Эти механизмы позволяют гибко маневрировать между централизацией и регионализацией.

В целом федерализм в Индии помогает центральному правительству гибко и быстро реагировать на новые внутренние и внешние вызовы в штате Джамму и Кашмир, а также находить баланс между центробежными и центростремительными силами. В сфере федеративных отношений со штатом оформлены конституционные механизмы и институты, направленные на централизацию государства и форсирование интеграции.

Переговоры центрального правительства с оппозиций также являются неотъемлемым элементом интеграции штата Джамму и Кашмир в Республику Индию. Так, 14–16 июля 2001 г. в индийском городе Агра по инициативе премьер-министра Индии А. Б. Ваджпаи состоялась встреча глав двух государств. Однако мирный процесс был сорван серией терактов, в частности, после атаки боевиков кашмирского происхождения на парламент Индии. В январе 2004 г. состоялись переговоры между центральными индийскими властями и представителями умеренного крыла Всепартийной конференции Свободы (ВКС). Значительным результатом переговоров стала договоренность об освобождении из тюрем активистов оппозиционных организаций [4]. Однако дальнейший политический диалог с кашмирскими сепаратистами был прерван из-за провокаций экстремистских группировок, считающих, что представители ВКС предали интересы кашмирского народа.

Также центральное правительство Индии нередко прибегает к назначению медиаторов с тем, чтобы снять напряжение в Кашмире. Так, в 1963 г. премьер-министр Дж. Неру на данную должность назначил Лал Бахадури Шастри. А в октябре 2017 г. в качестве специального представителя центрального правительства по штату Джамму и Кашмир туда был направлен бывший начальник управления разведки Динешвар Шарма. По этому поводу было сделано много полных оптимизма заявлений. Однако, похоже, что такая тактика разрядки плодотворного результата не принесла, так как не способна решить глубинные проблемы. Вовлечь все силы в диалог и достичь компромисса не удается из-за непримиримой позиции сепаратистов. Также Дели организует поездки индийской молодёжи в Кашмир и кашмирцев в другие штаты республики.

Урегулирование ситуации в Кашмире осложняет непрекращающаяся инфильтрация пакистанских боевиков на территорию Индии. В 2017 г. индийскими властями было зафиксировано 515 таких случаев, в результате которых были убиты 75 террористов [6]. Для предупреждения терактов в настоящее время 75 % всех территориальных военных единиц дислоцировано в штате Джамму и Кашмир, что составляет 150000 солдат, помимо представителей регулярной армии [8]. Более того, в кашмирском контексте противодействию террористическим элементам, опирающимся на Пакистан, может способствовать реализация обновленной в апреле 2017 г. военной доктрины Индии [3], которая предполагает не только усиление координации между всеми родами войск и спецподразделениями с использованием конвенционных вооружений, но и участие в «гибридных» войнах, противодействие иностранным спецслужбам и негосударственным субъектам.

Нельзя игнорировать и тот факт, что правительство Индии постоянно оказывает финансовую помощь для обеспечения условий экономического и культурного развития данной территории. С 2015 г. центральное правительство выделило около 10 млрд долларов штату Джамму и Кашмир [7]. Стоит отметить, что Джамму и Кашмир входит в число штатов, которые пользуются обширной финансовой поддержкой индийского правительства вследствие сложного экономического положения. Штат практически полностью зависит от государственного финансирования, так как обладает лишь несколькими статьями дохода, которые включают: часть доходов от налогов, пошлинные сборы, государственные целевые субсидии и гранты. В целом, Джамму и Кашмир — экономически слаборазвитая территория вследствие продолжающегося территориального спора. Так, в бюджетный план на 2018–2019 гг. включена специальная индустриальная инициатива развития ДиК, на финансирование которой выделено 155 млн долл. Эта инициатива подразумевает создание 20000 новых рабочих мест, а также подготовку молодых кадров. Помимо этого, 770 млн долл. выделено на обеспечение безопасности в штате Джамму и Кашмир [9].

Т. Шаумян также выделяет проблему идентичности штата Джамму и Кашмира [5, с. 527], который никогда не являлся единым политическим образованием и состоял из трех частей: Джамму, Кашмир и Ладакх. Исторически они всегда сохраняли свою уникальную идентичность. В масштабе страны меньшинство, выделяемое на территории ДиК, зачастую обозначают как «кашмирские мусульмане», подразумевая население Кашмирской долины, исповедующее ислам и говорящее на кашмири. Именно эту группу можно условно назвать титульным большинством в штате. Официальное признание ее как таковой было основанием для предоставления региону автономии. Этнический характер автономии закреплен нормативно, что проявляется в официальных атрибутах автономии, признании языка и религии титульной этнической группы, а также в особых преференциях для титульной этнической группы в ДиК. Население Кашмирской долины говорит на языке кашмири и исповедует ислам; население Ладакха говорит на языке, относящимся к тибетской языковой группе и исповедует буддизм; в Джамму проживают индусы, говорящие на языке догри. Ввиду этих различий, между тремя общинами часто обостряются межрегиональные противоречия, что говорит об отсутствии реальной интеграции между ними. Такая ситуация препятствует выработке общей позиции по многим вопросам, причем мусульманское большинство Кашмира навязывает свои интересы индусскому и буддийскому населению штата. Очевидно, что мусульмане Кашмирской долины выступают за предоставление большей автономии, в то время как индусы Джамму готовы следовать основным направлениям политики Индии. Поэтому при выработке стратегии урегулирования конфликта, руководство Индии должно учитывать разнообразие и различия в культуре, языке и политических взглядах представителей различных групп населения Джамму и Кашмира. В общем, ситуация в Джамму и Кашмире характеризуется «политическим доминированием кашмирских мусульман, сопровождавшимся дискриминацией в отношении немусульманского населения Джамму и Ладакха» [5, с. 528].

Все это накладывает отпечаток и на политико-институциональное устройство штата. Подтверждением тому является формирование регионального парламента по квотам от трех частей: 46 мест отведено для Кашмира, 37 мест для Джамму и 4 — для Ладакха. Что касается состава Верхней палаты, то в нее входят 36 депутатов. 14 депутатов избираются из региона Джамму: 11 депутатов избираются прямым голосованием (не из числа депутатов Законодательной Ассамблеи) по пропорциональной системе, при этом 1 из них должен быть жителем округа Дода, один — округа Пункх, один — округа Джамму, двое должны быть избраны деревенским советом (Panchayat) или другими подобными органами в Джамму. 14 депутатов избираются из Кашмира (включая Ладакх): 11 депутатов избираются прямым голосованием по пропорциональной системе, 1 должен проживать в субрегиональной автономии Лех, 1 — в Каргиле, 1 должен избираться муниципальным советом или др. органами округа Кашмир местного уровня, двое должны быть избраны деревенским советом (Panchayat) или др. подобными органами в Кашмире; губернатор назначает 8 членов, при чем 3 из них должны принадлежать к бедным слоям общества, а остальные 5 должны быть назначены на основе их достижений в области науки, литературы или искусства [13]. Отпечаток также накладывается и на весь политический процесс, так как в регионе сильна роль этнорегиональных партий.

Для того чтобы выяснить, какой институциональный пакет был использован, чтобы интегрировать сегментированное общество штата Джамму и Кашмир, для данного исследования была также использована база данных ERAD — Ethnic Regional Autonomies Database [1], которая содержит около 150 переменных по всем этническим региональным автономиям (ЭРА), существующим в настоящее время. Данные охватывают период времени с 2001 по 2015 гг. В рамках этого проекта ЭРА представляет собой политический институт поддержания баланса в межнациональных отношениях. Выделяют три основные группы акторов: центральные власти, власти автономии и этнические группы. Этничность определяется как социальная категоризация, основанная на субъективном представлении об общем происхождении, независимо от цвета кожи, языка или религии.

На основе данных, представленных в базе данных ERAD, автор пришел к выводу, что региональное правительство использует модель power sharing, так как в 2014 г. было сформировано коалиционное правительство, состоящее из этнорегиональной партии и общенациональной партии. Однако участие сегментов в правительстве не закреплено конституционно или в соглашениях. Его состав определяют только выборы. В свою очередь, правительство Индии тоже опирается на принцип power sharing, но в нем участвуют только общенациональные партии. Согласно Конституции Индии Джамму и Кашмир представлен 4 местами в верхней палате государственного парламента и 6 местами в нижней палате. Что касается языка, то в рамках индийской политики мультикультурализма в штате признано три официальных языка: кашмири, догри и урду.

Несмотря на то, что А. Лейпхарт считал Индию примером консоциативной модели, в штате Джамму и Кашмир она работает не в полной мере, так как консоциативное распределение власти не закреплено конституционно или в отдельных соглашениях. Тем не менее, такие неотъемлемые элементы power sharing как пропорциональное представительство и автономия присутствуют в политическом процессе штата.

Консоциативной модели в штате препятствуют также внешняя угроза со стороны Пакистана и недостаточное чувство общности. Растоу считал, что единственным предварительным условием для развития демократии является наличие национального единства, осознание гражданами своей общей идентичности или, по меньшей мере, отсутствия сомнения по поводу того, к какому политическому сообществу они принадлежат. Однако в Джамму и Кашмире нет единого гражданского общества, способного создавать основания для формирования национальной идентичности и пространства для взаимодействия не по этническим вопросам, а для решения социальных, экономических и политических проблем, которое является неотъемлемым элементом делиберативной демократии О’Флинна. Доказательством служит раскол в обществе: большинство борется за независимость; часть хочет остаться в составе Индии, но требует проведения реальных социально-экономических реформ; меньшинство хочет присоединиться к Пакистану.

Также для кашмирского случая актуален дистрибутивный подход, в рамках которого федерализм является главным звеном. Центростремительный подход, сторонниками которого являются Д. Горовиц и Б. Рейли, не был в полном объеме применен в штате Джамму и Кашмир, так как там отсутствуют характерные для него практики, такие как электоральные стимулы и политические коалиции. Однако соблюден третий принцип — переговоры между основными политическими силами.

Альтернативой консоциативного подхода выступает предложенная Я. Лустиком модель достижения стабильности в разделенном обществе, именуемая системой контроля. Она соответствует политической ситуации в штате Джамму и Кашмир, так как там наблюдается доминирование титульного большинства — кашмирских мусульман, которые ограничивают действия других сегментов. Для постепенного становления демократических институтов в штате был использован инкременталистский подход Х. Лернер, выраженный в разработке конституции штата, подчерчивающей общую идентичность различных сегментов общества.

Таким образом, для достижения стабильности в штате Джамму и Кашмир было использовано большое количество институциональных механизмов, не имеющих аналогов в других странах. Правительством Индии был использован пакет институциональных решений, основанный главным образом на сочетании автономии и федерализма, разделении ответственности между региональным и национальным правительством, а также резервирование постов и полномочий за членами определенной группы. Акцент был сделан на включении сегментов в политический процесс с предоставлением соответствующих гарантий их прав, а не на создании институциональных стимулов к формированию умеренного межгруппового центра. Ввиду вышесказанного можно сделать вывод о том, что степень интеграции штата Джамму и Кашмир в Республику Индию невысока. Однако, предложенная формула представительства интересов конфликтующих сегментов позволяет в перспективе добиться стабильности в штате.

Индия — конгломерат различных сегментов, многие субъекты федерации, в свою очередь, также гетерогенны. Штат Джамму и Кашмир как раз и является одним из таких многосоставных обществ. Его интеграция на национальном уровне необходима для модернизации, установления новой идентичности жителей штата, а также для борьбы с сепаратизмом и чувством отчуждения. И это предполагает не поглощение штата Индийским Союзом, а сплоченность, не единообразие, а единство. Это означает единство в разнообразии, в котором отдельные компоненты и целое взаимозависимы [10, с. 84].

Литература:

1. База данных ERAD. Режим доступа: http://identityworld.ru/index/database/0–21
2. Белокреницкий В. Я. Кашмир — просыпающийся вулкан? Режим доступа: http://russiancouncil.ru/inner/?id_4=4395#top-content
3. Обновленная военная доктрина Индии. Режим доступа: http://ids.nic.in/Doctrine/JTD %2014 %20NOV %20FINAL.pdf
4. Соблюдение прав человека в штате Джамму и Кашмир обсудил вице-премьер Индии с делегацией кашмирских сепаратистов // РИА новости, 27.03.2004. Режим доступа: https://ria.ru/politics/20040327/555846.html
5. Шаумян Т. Л. Проблема Джамму и Кашмир // Этничность и религия в современных конфликтах. — М.: Наука, 2012. — С. 519–569.
6. Home minister Rajnath Singh meets J&K CM // The Times of India, 27.02.2018. Режим доступа: https://timesofindia.indiatimes.com/india/home-minister-rajnath-singh-meets-jk-cm/articleshow/63094484.cms
7. Mehbooba Mufti meets PM Modi; discusses security, development // Hindustani Times, 28.02.2018. Режим доступа: https://www.hindustantimes.com/india-news/mehbooba-mufti-meets-pm-modi-discusses-security-development/story-aMRhE4bP1xPndwJasGzSLI.html
8. Official Website of Indian Army. Режим доступа: https://indianarmy.nic.in/Site/FormTemplete/frmTempSimple.aspx?MnId=LHiWP98qokQeZV0lKQBN3A==&ParentID=W8UapFV8PrgfOdQecFnlFQ
9. Output Outcome Framework for Schemes 2018–2019. Режим доступа: https://www.indiabudget.gov.in/OutcomeBudgetE2018_2019.pdf
10. Rasheeduddin K. Federal India a design for change. — Vikas publishing house pvp ltd, 1992. — 146 p.
11. Singh V. Omar fumes as Modi’s minister Jitendra Singh says ‘process of abrogating Article 370 has begun’ // The Indian EXPRESS, 27.05.2014. Режим доступа: http://indianexpress.com/article/india/politics/government-open-to-debate-on-article-370-in-jammu-and-kashmir-pmo/
12. The Constitution of India. Режим доступа: https://www.india.gov.in/sites/upload_files/npi/files/coi_part_full.pdf
13. The Constitution of Jammu and Kashmir, article 50. Режим доступа: http://jklegislativeassembly.nic.in/Costitution_of_J&K.pdf