Некоторые вопросы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями

Согласно Конституции Российской Федерации [2], местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Вопросы местного значения понимаются как особая категория дел, отделённая от государственных функций.

Европейская хартия местного самоуправления [1] в статье 3 говорит, что «Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения».

В данном понятии основная смысловая нагрузка ложится на регламентацию части государственных дел и осуществление управленческой деятельности. Это более ёмкая правоспособность, чем просто обеспечение самостоятельного решения населением вопросов местного значения.

Часть 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации и статья 19 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [3] (далее Федеральный закон 2003 года) закрепляют возможность передачи законом органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Указанные полномочия находятся вне рамок вопросов местного значения и являются дополнительными функциями, не относящимися к сфере ведения местного самоуправления.

Под государственными полномочиями следует понимать государственные полномочия Российской Федерации и государственные полномочия субъектов Российской Федерации.

Исходя из положений Федерального закона 2003 года, отдельными государственными полномочиями, передаваемыми на муниципальный уровень, являются полномочия, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации по вопросам, не отнесённым статьями 14-16 Федерального закона 2003 года к вопросам местного значения.

Законодательство определяет несколько основных условий, выполнение которых необходимо и обязательно при осуществлении делегирования отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления: исходные нормы о наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями могут содержаться в федеральном законодательстве; само наделение должно быть осуществлено только законом; закон должен содержать норму, согласно которой передача полномочий сопровождается выделением необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств; государство обязано осуществлять контроль за реализацией переданных органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

В настоящее время значительное количество государственных полномочий передаются органам местного самоуправления законами субъектов Российской Федерации.

Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» [4] в статье 26.3 определил полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации, их более 70. Вместе с тем, пунктом 6 статьи 26.3 установлен перечень полномочий, которые не могут передаваться органам местного самоуправления, их порядка 20. Получается, что в принципе субъекты Российской Федерации могут большую часть своих полномочий передать органам местного самоуправления, поскольку нет никаких ограничений ни по количеству полномочий, передаваемых одновременно одному и тому же муниципальному образованию, ни по условиям, с которыми должно быть связано решение о передаче полномочий в конкретных случаях.

В результате субъекты Российской Федерации посредством делегирования полномочий могут полностью переложить осуществление той или иной функции на муниципальные образования, что и имеет место на практике. Однако целесообразность переданных отдельных государственных полномочий не всегда очевидна, более того зачастую такие передачи накладывают чрезмерную нагрузку на деятельность органов местного самоуправления и фактически устанавливают приоритет выполнения государственных полномочий перед решением вопросов местного значения [5].

Часть 6 статьи 19 Федерального закона 2003 года впервые на федеральном уровне закрепила семь требований к закону субъекта Российской Федерации о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

Анализ регионального законодательства выявляет два основных способа наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями: законом субъекта о порядке наделения органов местного самоуправления такими полномочиями и отдельными законами о порядке передачи отдельных полномочий [9].

Так, например, Калужская, Тамбовская и Ярославская области пошли по пути принятия общего закона о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

Наибольшее же число законов о передаче органам местного самоуправления отдельных видов государственных полномочий в ЦФО принято в Курской (18 законов) и Брянской (16 законов) областях. 11 законов принято во Владимирской и Липецкой областях, 8 – в Белгородской, 4 – в Костромской и 2 закона в Ивановской области.

К сожалению, в региональной практике всё же есть примеры наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, которые не отвечают требованиям федерального законодательства. Есть некоторая судебная практика по данному вопросу [6].

Анализируя примеры практики, можно сделать вывод, что субъекты Федерации вправе передавать органам местного самоуправления делегированные им федеральные полномочия по предметам исключительного ведения РФ или совместного ведения РФ и её субъекта в случае, если это прямо разрешено федеральным законом. Вместе с тем органы государственной власти субъектов Федерации зачастую не руководствуются нормами закона, поскольку расходование бюджетных средств на финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, экономически выгоднее, чем их исполнение органами государственной власти. В этой связи существенно возрастает значимость прокурорского надзора [8].

Достаточно часто на практике нарушается конституционный принцип о невозможности наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями без передачи им финансовых и материальных средств, необходимых для осуществления указанных полномочий. Нарушение этого принципа, как правило, ведёт к прямым и значительным расходам из местных бюджетов, которые затем так и не компенсируются из бюджетов вышестоящего уровня.

Федеральный закон 2003 года не предусматривает необходимости получения согласия органов местного самоуправления на передачу им отдельных государственных полномочий. Между тем существует вполне обоснованное мнение, что передача органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий без их согласия не будет способствовать повышению эффективности их осуществления.

Основными проблемами при наделении государственными полномочиями органов местного самоуправления являются отсутствие ограничений для передачи госполномочий по объёму и (или) содержанию, недостаточная гарантированность материально-финансового сопровождения переданных полномочий, субделегирование органам местного самоуправления делегированных Российской Федерацией субъектам РФ федеральных полномочий.

В итоге остаётся не решённой основная проблема, на устранение которой была направлена муниципальная реформа – неразграниченность полномочий и ответственности между уровнями власти. А органы местного самоуправления в итоге оказываются целиком зависимыми от органов государственной власти субъектов Федерации.

Анализ норм законодательства по вопросу о перечне государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, показывает, что в этой сфере отсутствуют единые, чёткие правовые подходы. Общие принципы и критерии оценки допустимости передачи государственных полномочий от органов субъектов РФ на местный уровень не проработаны и не зафиксированы должным образом [7].

Представляется, что большинство существующих проблем в данной сфере можно разрешить путём принятия единого федерального закона о компетенции местного самоуправления.

Необходимо упорядочить практику наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, существенно ограничить их перечень, особенно в отношении полномочий, передаваемых органами государственной власти субъектов Федерации [5].

Особое внимание следует уделить детализации механизмов бюджетного регулирования, критериев предоставления местным бюджетам финансовых ресурсов из вышестоящих бюджетов при делегировании отдельных государственных полномочий.

Литература:

1. Европейская хартия местного самоуправления // Собрание законодательства Российской Федерации. – 07.09.1998. - № 36, ст. 4466

2. Конституция Российской Федерации // Российская газета. – 21.01.2009. - № 7.

3. Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Российская газета. – 8.10.2003. – № 202.

4. Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Российская газета. – 19.10.1999. – № 206.

5. Кеня И.А. Практика регулирования вопросов наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями // Муниципальная служба: правовые вопросы. – 2009. – № 4.

6. Кораблёв Д.П. О некоторых практических аспектах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями // Конституционное и муниципальное право. – 2009. – № 1. – С. 33-35.

7. Мадьярова А.В. Об общих началах определения перечня государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. – 2007. – № 2. – С. 27-32.

8. Рыжков Ю. Делегирование государственных полномочий органам местного самоуправления // Законность. – 2007. – № 9. – С.2-4.

9. Чаннов С.Е. Муниципальное право. – М.: Омега-Л, 2008.