Федеральное законодательство в механизме реализации полномочий органов местного самоуправления



Главной целью функционирования системы местного самоуправления является удовлетворение жизненно необходимых потребностей населения, которые определяются вопросами местного значения.

В практической деятельности органов местного самоуправления вопросы местного значения непосредственно связаны с выбором полномочий в той или иной сфере общественных отношений.

Полномочия органов местного самоуправления определены не только в Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который является базовым в системе местного самоуправления, но и в иных законодательных актах федерального уровня различной отраслевой принадлежности.

Место федерального законодательства и отраслевых нормативных актов в механизме правового регулирования полномочий обусловлен тем, что «вопросы организации местного самоуправления как предмет регулирования носят комплексный характер, охватываются различными предметами ведения, которые относятся как к исключительно федеральной, так и к совместной компетенции и притом включают в себя наряду с предметной рубрикой, непосредственно относящейся к местному самоуправлению, другие, иного содержания». [1, с.16].

Принципиальная особенность федеральных законов в рамках «общих принципов организации местного самоуправления» состоит в том, что они призваны конкретизировать полномочия, а именно: последовательно и четко установить права и обязанности органов местного самоуправления в определенной сфере общественных отношений в рамках решения вопроса местного значения для конкретного вида муниципального образования и соответствующего органа местной власти. Таким образом, создается своего рода «правовой и институциональный инструментарий, с помощью которого муниципалитеты могут выполнять задачи, вытекающие из Конституции РФ и ст. ст. 14, 15, 16, 16.2 Закона» [2, с.62]. При этом формируются пределы собственной юрисдикции для муниципальной власти в рамках которых осуществляется принятие решений на местном уровне. В данной схеме значимость приобретает тот факт, что вопросы местного значения являются канвой для построения законодательно обоснованной деятельности органов местного самоуправления.

На фоне обозначенного подхода интерес представляют правовые конструкции, предлагаемые законодателем при регулировании прав и обязанностей органов местной власти в различных сферах общественных отношений и их практическая целесообразность.

Анализ современного федерального законодательства, включая нормативные акты отраслевых ведомств, способствует выявлению и постановки ряда проблем в сфере муниципальных полномочий.

К наиболее распространенным можно отнести несоответствие объема полномочий материальным и финансовым ресурсам муниципалитета.

Объем полномочий органов местного самоуправления является, скорее, понятием виртуальным, а не правоприменительным. Придать таким полномочиям конкретный количественный показатель невозможно, учитывая, что полномочия органов местной власти содержатся практически во всех сферах жизнедеятельности.

По мнению Н. Л. Пешина, иногда нелегко разграничить, государственное или местное значение имеют те или иные полномочия, само деление это достаточно относительное. Совершенно очевидно, что многие сферы отношений, определенные как вопросы местного значения, пересекаются со сферой государственных функций [3, с.71]. Такой подход можно признать более чем логичным. Однако, допустить отсутствие границы между «местным» и «государственным» было бы ошибочным.

По нашему мнению, такая граница должна быть проведена там, где начинаются финансовые и материальные возможности муниципалитета, обозначенные конкретными цифрами в местном бюджете.

В данном случае наиболее ярким примером являются полномочия органов местного самоуправления в области пожарной безопасности, которые предполагают обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов и право создавать муниципальную пожарную охрану. Перечень полномочий по решению данных муниципальных вопросов установлен в Федеральном законе от 21.12.1994 № 69-ФЗ «О пожарной безопасности». Следует отметить что, устанавливая права и обязанности для органов местного самоуправления, законодатель употребляет такие термины как «создание условий», «организация и принятие мер по оповещению», «оказание содействия» и т. п. В муниципальном праве указанные термины имеют вполне конкретное значение и используются при определении содержания и объема муниципальных полномочий. Однако, отсутствие в законодательстве понятий данных терминов сказывается на качестве актов отраслевого характера. В результате полномочия органов местного самоуправления из разряда муниципальных переходят в разряд государственных.

Так, например, после разрушительных природных пожаров, произошедших в 2015 году на территории Хакасии, Забайкалья и Иркутской области, региональными властями и подразделениями МЧС России в субъектах Сибири было принято решение о целесообразности создания, преимущественно в сельских поселениях, патрульных и маневренных групп для борьбы с природными возгораниями [4]. Приказом Сибирского регионального центра МЧС России от 22.11.2016 № 758 были утверждены Методические рекомендации по созданию и организации работы патрульных, патрульно-маневренных и патрульно-контрольных групп [5].

Примечателен тот факт, что данный документ не остался на уровне рекомендаций, а был настоятельно предложен органам местного самоуправления как основа для муниципального нормативного регламентирования создания, организации деятельности и содержания таких групп на муниципальных территориях.

В соответствии с указанными Методическими рекомендациями, патрульные, патрульно-маневренные и маневренные группы создаются в каждом населенном пункте из специалистов ОМСУ и представителей населения. Для каждого вида группы определены конкретные и весьма серьезные задачи: принятие мер по локализации и ликвидации выявленных природных возгораний, мониторинг обстановки, идентификация термических точек, определение площади пожара, направления и скорости распространения огня и т. д. Необходимо признать, что исполнение этих задач требуют не только специальной подготовки, но и времени для реализации: «Патрульные группы из 2–3 муниципальных служащих во взаимодействии со старостой населенного пункта вкруглосуточном режиме осуществляют наблюдение местности и проводят разъяснительную работу с населением о пожарной безопасности». [6].

Предусматривается техническое оснащение групп за счет средств администрации муниципального образования: телефонная и спутниковая связь, спецодежда, средства пожаротушения, техника высоко проходимости, запасы ГСМ и т. п. Заметим, что расходы на такое техническое оснащение могут составить намного больше, чем годовой бюджет муниципального образования сельского типа.

В свете государственной политики в области пожарной безопасности на период до 2030 года, основы которой утверждены Указом Президента Российской Федерации от 01.01.2018 [7], и в целях поддержки реализации приоритетных направлений МЧС России по созданию и применению патрульных, патрульно-маневренных, маневренных и патрульно- контрольных групп принятие такого рода документа можно было бы признать целесообразным подходом. Однако, привлечение органов местного самоуправления к решению явно государственных задач не согласуется с нормами федерального законодательства. Расширяется объем полномочий органов местного самоуправления. В результате на муниципалитеты возлагается дополнительная организационная и финансовая нагрузка несвойственная уровню муниципальной власти и правовой природе местного самоуправления.

Несогласованность полномочий с вопросами местного значения является тем актуальным аспектом, который рождает тенденцию компетенционной свободы и усмотрения.

Роль федерального законодательства в правовом регулировании вопросов жизнеобеспечения муниципального образования заключается в конкретизации полномочий, в частности и компетенции в целом каждого уровня публичной власти по вопросам отраслевой принадлежности. Привлечение органов местного самоуправления к реализации задач и функций отраслевых ведомств должен определяться пределами ограниченного круга местных задач. Механизм такого привлечения на современном этапе развития российского местного самоуправления представляет отдельный интерес. Формулировка правовых норм ряда законодательных актов с одной стороны допускает существование компетенции в той или иной области, с другой стороны предполагает «полет фантазии» для органов местной власти в исполнении желаний законодателя.

Ряд федеральных законов предусматривает полномочия «в пределах своей компетенции». Следует полагать, что пределы такой компетенции, органы местной власти должны определить самостоятельно, а именно соотнести регулируемые законодательством общественные отношения в определенной сфере с вопросами местного значения и разработать алгоритм действий для выполнения поставленных законодателем задач, закрепив все в муниципальных правовых актах. Как правило, местные органы власти не разбираются в подобных законодательных хитросплетениях. В случае если законодательно установленные полномочия прямо не согласуются с вопросами местного значения у муниципалитетов возникает выбор: исполнять либо не исполнять. Превалирует тот вариант, в котором имеется заинтересованность органов государственной власти. В этом случае полномочия в рамках законодательной компетенции устанавливаются на подзаконном уровне.

Так, например, Федеральный закон от 22.11.1995 года № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции» закрепляет за органами местного самоуправления осуществление контроля за соблюдением законодательства в области розничной продажи алкогольной продукции, спиртосодержащей продукции. Однако данное полномочие не согласуется ни с одним из вопросов местного значения. Вместе с этим объект контроля в рамках муниципального управления законодателем не определен. Это основные причины, по которым среди доступных источников муниципального правового регулирования полномочий невозможно найти примеры нормотворческой, правоприменительной деятельности муниципальных органов власти и дать ей оценку в указанной сфере общественных отношений.

В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 27.12.2012 № 1425 «Об определении органами государственной власти субъектов Российской Федерации мест массового скопления граждан и мест нахождения источников повышенной опасности, в которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции, а также определении органами местного самоуправления границ прилегающих к некоторым организациям и объектам территорий, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции» органы местного самоуправления своим решением определяют границы прилегающих к организациям и объектам территорий, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции. С одной стороны, допускается участие органов местного самоуправления в решении вопросов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, в том числе посредством нормотворческой деятельности. С другой стороны, муниципального нормотворчества не допускает статья 3 рассматриваемого закона. Существенным является и то, что анализируемые полномочия нельзя отнести ни к собственным, ни к делегированным. В правовом поле нормативного регулирования их природа не определена.

Подводя итог сказанному, хотелось бы отметить следующее. Механизм правового регулирования реализации полномочий на современном этапе развития местного самоуправления в России построен таким образом, что в приоритете у муниципальных органов власти стоит исполнение задач, имеющих общегосударственное значение и находящихся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Вопросы местного значения постепенно вытесняются из круга решаемых муниципалитетами задач и заменяются государственными вопросами.

Законодателю необходимо найти критерий, позволяющий отграничить компетенцию муниципальной власти от государственной, чтобы избежать вторжения в сферы с превалирующим государственным регулированием. Это сложная задача, так как единого подхода к решению общегосударственных вопросов современное российское законодательство не содержит. По нашему мнению, определять круг муниципальных полномочий по правовому регулированию необходимо точечно, чтобы обеспечить соблюдение конституционных принципов организации местного самоуправления.

Литература:

1. Джагарян А. А., Джагарян Н. В. Разграничение регулятивных полномочий между уровнями власти в сфере организации местного самоуправления (на основе практики Конституционного Суда Российской Федерации) // Журнал конституционного правосудия. 2012. № 2. С.16–23
2. Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (постатейный) / И. В. Бабичев, В. В. Волков, А. В. Мадьярова и др.; под ред. И. В. Бабичева, Е. С. Шугриной. 2-е изд., перераб. и доп. М.: НОРМА, ИНФРА-М, 2015. 672 с.
3. Пешин Н. Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. М.: Статут, 2007. С.71
4. Сибирские регионы создают специальные группы для оперативной ликвидации природных пожаров. http://siberian.mchs.ru/pressroom/news/item/628185
5. Методические рекомендации по созданию и организации работы патрульных, патрульно-маневренных и патрульно-контрольных групп. https://fireman.club/literature/metodicheskie-rekomendatsii-po-sozdaniyu-i-organizatsii-rabotyi-patrulnyih-manevrennyih-kontrolnyih-grupp/
6. Сибирские регионы создают специальные группы для оперативной ликвидации природных пожаров. http://siberian.mchs.ru/pressroom/news/item/628185
7. Новости МЧС России («Утверждены Основы государственной политики РФ в области пожарной безопасности на период до 2030 года»). https://mchsrf.ru/news/472618-utverjdenyi-osnovyi-gosudarstvennoy-politiki.html