Система органов исполнительной власти Российской Федерации в борьбе с терроризмом

Проблема терроризма с каждым годом принимает всё более и более серьезные масштабы. Количество террористических актов по всему миру угрожающе растет с каждым годом.

Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Защита прав и свобод это обязанность государства – Говорится в статье 3 Конституции Российской Федерации. В целях обеспечения защиты прав и свобод граждан Российская Федерация осуществляет деятельность по противодействию терроризму и экстремизму.

Данной деятельностью занимаются как федеральные органы государственной власти, так и органы государственной власти субъектов федерации и органы местного самоуправления.

В настоящем исследовании мы попробуем подробно раскрыть деятельность исполнительных органов государственной власти по противодействию терроризму на федеральном уровне.

Первоначально, для более продуктивного исследования, мы считаем необходимым раскрыть понятия «терроризм» и «террористическая деятельность».

Согласно ч.1 ст. 3 ФЗ N 35-ФЗ "О противодействии терроризму" под терроризмом понимается идеология насилия и практика воздействия на принятие решения органами государственной власти, органами местного самоуправления или международными организациями, связанные с устрашением населения и (или) иными формами противоправных насильственных действий.

Данное определение отражает терроризм как явление в двух аспектах:

1. Теоретический аспект. Терроризм это идеология насилия, т.е. совокупность идей, взглядов, убеждений имеющих под собой лишь одну цель – пропаганду насилия, как основы террористической деятельности.

2. Прикладной аспект. Терроризм это практика воздействия, т.е. террористическая деятельность по воздействию на органы власти, органы местного самоуправления, международные организации путем устрашения населения, или иной противоправной деятельности.

Согласно ч.2 ст.3 того же ФЗ террористическая деятельность включает в себя такие элементы как:

п. «а») организацию, планирование, подготовку, финансирование и реализацию террористического акта;

п. «в») организацию незаконного вооруженного формирования, преступного сообщества (преступной организации), организованной группы для реализации террористического акта, а равно участие в такой структуре;

п. «д») информационное или иное пособничество в планировании, подготовке или реализации террористического акта;

п. «е») пропаганду идей терроризма, распространение материалов или информации, призывающих к осуществлению террористической деятельности либо обосновывающих или оправдывающих необходимость осуществления такой деятельности;

Иными словами, под террористической деятельностью понимается не только практика применения насилия, заключающаяся в подготовке, организации и проведению террористических актов, но и деятельность по пропаганде идей терроризма, распространению т.н. идеологии насилия.

Разобравшись с терминологией терроризма, необходимо перейти непосредственно к деятельности по борьбе с данным противоправным явлением.

ФЗ «О противодействии терроризму» и «Концепция по противодействию терроризму в Российской Федерации» под деятельностью по борьбе с терроризмом рассматривают три элемента:

1. Предупреждение (профилактика) терроризма;

2. Непосредственно борьба с терроризмом;

3. Минимизация и (или) ликвидация последствий проявлений терроризма.

Правовую основу деятельности по противодействию терроризму органами исполнительной власти составляют Конституция Российской Федерации, ФЗ «О противодействии терроризму», Указ Президента РФ от 12.05.2009 N 537 "О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года" (Далее Стратегия) и «Концепция противодействия терроризму в Российской Федерации» (далее Концепция).

Согласно ст. 110 Конституции и ФКЗ «О правительстве Российской Федерации»¹ Исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации, состоящее из Председателя Правительства РФ, его заместителей, и федеральных министров, возглавляющих соответствующие министерства.

Правительство РФ в соответствии с ч.2 ст.5 ФЗ «О противодействии терроризму»

1) определяет компетенцию федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых оно осуществляет, в области противодействия терроризму;

2) организует разработку и осуществление мер по предупреждению терроризма и минимизацию и (или) ликвидацию последствий проявлений терроризма;

3) организует обеспечение деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по противодействию терроризму необходимыми силами, средствами и ресурсами.

Компетенция органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет правительство максимально подробно раскрыта в Постановлении Правительства РФ от 04.05.2008 N 333 "О компетенции федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации, в области противодействия терроризму"

Согласно данному постановлению:

1. Министерство образования и науки Российской Федерации разрабатывает и обеспечивает реализацию комплекса мер, предусматривающего организацию в сфере образования и науки эффективного противодействия терроризму, пропаганде его идей, распространению материалов или информации, призывающих к осуществлению террористической деятельности либо обосновывающих или оправдывающих необходимость осуществления такой деятельности.

2. Министерство регионального развития Российской Федерации осуществляет разработку и реализацию комплекса мер, направленных на совершенствование государственной региональной и национальной политики, в целях устранения предпосылок социально-экономических и межнациональных конфликтов, в том числе способствующих совершению террористических актов и формированию социальной базы терроризма.

3. Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору осуществляет надзор за физической защитой источников особо опасных организмов (научно-исследовательские и диагностические ветеринарные лаборатории, скотомогильники, места эндемической циркуляции).

4. Федеральная служба по надзору в сфере природопользования осуществляет контроль и надзор за обеспечением антитеррористической защищенности гидротехнических сооружений (за исключением судоходных гидротехнических сооружений и гидротехнических сооружений на объектах промышленности и энергетики).

5. Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды осуществляет оперативное обеспечение пользователей, в задачу которых входит борьба с терроризмом, гидрометеорологической информацией и данными о загрязнении природной среды при угрозе или совершении террористического акта, а также минимизации и (или) ликвидации его последствий.

6. Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору:

а) осуществляет контроль и надзор за состоянием антитеррористической защищенности ядерных установок, радиационных источников, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, за системами единого государственного учета и контроля ядерных материалов, радиоактивных веществ, радиоактивных отходов;

б) участвует совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в организации мониторинга состояния антитеррористической защищенности критически важных опасных производственных объектов.

7. Федеральное агентство воздушного транспорта организует оперативное обеспечение заинтересованных федеральных органов исполнительной власти информацией, необходимой для решения задач по противодействию терроризму на объектах Единой системы организации воздушного движения, и обеспечивает в пределах своей компетенции мероприятия по их антитеррористической защищенности.

8. Федеральное космическое агентство совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления организует разработку и реализацию системы мер по обеспечению антитеррористической защиты, охраны, пропускного и внутриобъектового режимов на космодромах Байконур и Восточный.

9. Федеральное агентство геодезии и картографии организует проведение геодезических, картографических, топографических и гидрографических работ в целях обеспечения противодействия терроризму.

10. Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти разработали правила обеспечения особого режима оборота лекарственных средств и препаратов, содержащих наркотические средства, психотропные или сильнодействующие вещества, на территории (объектах), в пределах которой (на которых) введен правовой режим контртеррористической операции.

Очевидно, что меры, применяемые вышеназванными органами исполнительной власти, в полном объеме осуществляют деятельность по предупреждению и минимизации последствий противодействия терроризму, и лишь в некоторой мере касаются деятельности по непосредственной борьбе с терроризмом.

Данный пробел в распределении сфер компетенции в полной мере восполняется органами исполнительной власти, деятельностью которых руководит непосредственно Президент Российской Федерации.

В соответствии с п.2 ч.1 ст.5 ФЗ « О противодействии терроризму на территории Российской Федерации» Президент Российской Федерации:

2) устанавливает компетенцию федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых он осуществляет, по борьбе с терроризмом.

В отличие от правительства РФ, президентом не установлена конкретная компетенция по распределению полномочий по противодействию терроризму органами исполнительной власти, деятельностью которых он руководит.

Нам представляется необходимым определить сферу деятельности каждого министерства по противодействию терроризму исходя из их полномочий.

ФЗ «О противодействии терроризму на территории Российской Федерации» Частично раскрывает компетенцию по противодействию терроризму некоторых органов исполнительной власти, деятельностью которых руководит непосредственно Президент.

Согласно ст.15 рассматриваемого ФЗ пресечение террористического акта осуществляется:

1. Федеральной Службой Безопасности

2. Группировками сил и средств, под которыми понимаются подразделения:

А. Вооруженных сил РФ, подчиненных Министерству обороны РФ.

Б. Министерства Внутренних Дел РФ

В. Министерства Юстиции

Г. Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий.

Д. И других федеральных органов исполнительной власти, и органов исполнительной власти субъектов федерации.

Согласно ст.6 данного Закона Компетенция Вооруженных сил, прямо подчиненных Министру обороны РФ, по противодействию терроризму включает в себя полномочия по:

1) пресечению полетов воздушных судов, используемых для совершения террористического акта либо захваченных террористами;

2) пресечению террористических актов во внутренних водах и в территориальном море Российской Федерации, на объектах морской производственной деятельности, расположенных на континентальном шельфе Российской Федерации, а также для обеспечения безопасности национального морского судоходства;

3) участию в проведении контртеррористической операции в порядке, предусмотренном настоящим Федеральным законом;

4) пресечению международной террористической деятельности за пределами территории Российской Федерации.

Положение п.3 названной статьи вызывает вопрос, что же включает в себя проведение контртеррористической операции?

Согласно ч.5 ст. 3 Данного ФЗ контртеррористическая операция определяется как, комплекс специальных, оперативно-боевых, войсковых и иных мероприятий с применением боевой техники, оружия и специальных средств по пресечению террористического акта, обезвреживанию террористов, обеспечению безопасности физических лиц, организаций и учреждений, а также по минимизации последствий террористического акта.

Для обеспечения данных мероприятий в соответствии со ст.11 ФЗ О противодействии терроризму и экстремизму был учрежден уникальный по своей правовой природе институт режима контртеррористической операции².

Субъектом, уполномоченным вводить режим контртеррористической операции (т.н. руководителем контртеррористической операции (далее КТО)), является руководитель органа исполнительной власти по обеспечению безопасности, т.е. в соответствии с ФЗ «О федеральной службе безопасности» и Указом Президента РФ от 11.08.2003 N 960 "Вопросы Федеральной службы безопасности Российской Федерации" – Директор ФСБ России, или руководитель территориального органа безопасности, если Директором ФСБ России не принято иное решение.

Руководитель КТО в соответствии со ст.13 ФЗ «О противодействии терроризму» определяет структуру и порядок работы оперативного штаба, который осуществляет непосредственно управление всей контртеррористической операцией, на время её проведения, в том числе организует взаимодействие привлекаемых для проведения контртеррористической операции сил и средств.

Согласно ч.5 ст.15 рассматриваемого Федерального Закона с момента дачи руководителем контртеррористической операции приказа о проведении контртеррористической операции, руководители подразделений, входящих в состав группировки сил и средств, непосредственно управляют возглавляемым им подразделениями и приданными им силами. Лишь руководитель КТО имеет право вмешаться в управление данными подразделениями.

Указ президента Российской Федерации от 15.02.2006 N 116 "О мерах по противодействию терроризму" предусматривает создание Национального Антитеррористического комитета (далее НАК), который руководит деятельностью всех органов Российской Федерации, и субъектов Российской Федерации по противодействию терроризму. Действительно, события, произошедшие в 2002 году в здании «Норд-Оста», и трагические события 1 сентября 2004 года, произошедшие в Беслане, показали неработоспособность существовавшей к тому времени системы по противодействию терроризму на территории Российской Федерации, а именно - отсутствие системного подхода к формированию единой государственной стратегии антитеррористической деятельности и долгосрочных программ её реализации, слабое нормативно-правовое регулирование основополагающих принципов антитеррористической деятельности и долгосрочных программ её реализации и др.³

Безусловно, принятие ФЗ «О противодействии терроризму» и учреждение вышеназванного Национального Антитеррористического Комитета сказались положительно на всей системе взаимодействия органов государственной власти РФ, но проблемы, законодательного регулирования деятельности органов исполнительной власти по предупреждению терроризма, борьбы с терроризмом минимизация и ликвидация последствий проявлений терроризма влекут за собой некоторые трудности по регулированию всей деятельностью по борьбе с терроризмом⁴.

На данный момент необходимость более четкого и слаженного регулирования полномочий и компетенций органов исполнительной власти деятельностью которых руководит непосредственно президент РФ очевидна, поскольку, лишь с появление четкой, структурированной системой взаимодействия данных органов, закрепленной на примере вышеназванного постановления правительства № 333, борьба с терроризмом станет более эффективной.

Литература:

1. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 года // Российская Газета Федеральный выпуск 21.01.2009. – № 4831

2. Федеральный Закон N 35-ФЗ "О противодействии терроризму" // Собрание законодательства РФ, 13.03.2006, N 11, ст. 1146.

3. Постановление Правительства РФ от 04.05.2008 N 333 "О компетенции федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации, в области противодействия терроризму" // Собрание законодательства РФ, 12.05.2008, N 19, ст. 2172.

4. Указ Президента РФ от 12.05.2009 N 537 "О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года" // "Российская газета", N 88, 19.05.2009

5. «Концепция противодействия терроризму в Российской Федерации» // "Российская газета", N 198, 20.10.2009

4. Изолитов А.С. Об исключительной правовой природе режима контртеррористической операции // "Военно-юридический журнал", 2008, N 3

5. Е.П. Ильин О современной ситуации в сфере противодействия терроризму в России // Материалы докладов Третьей международной научной конференции по проблемам безопасности и противодействия терроризму. М. - МГУ. 2007 г.

6. Горбунов Ю.С. О некоторых проблемах совершенствования правового регулирования противодействия терроризму // "Журнал российского права", 2008, N 7